Chapitre 7

Renforcer la responsabilité interne à l’égard des droits de la personne

Il est généralement admis que les droits de la personne sont davantage respectés quand les organisations assument la responsabilité de leurs politiques et de leurs pratiques au lieu d’attendre que les clients ou les employés portent plainte à un organisme externe¹⁴⁷. Des organismes de gestion externes, comme le Bureau de l’enquêteur correctionnel, exercent une fonction indispensable, mais il peut être difficile d’imposer depuis l’extérieur le genre de changement systémique qui doit parfois être apporté. De plus, l’organisation et les personnes qui y sont associées apprécient les avantages qui découlent du fait d’être responsables de ce qui se passe à l’intérieur de l’organisation. Cela vaut particulièrement dans le contexte correctionnel, où la protection des droits de la personne est à ce point étroitement liée à la prestation de services correctionnels efficaces.

7.1. Concertation des efforts pour mieux protéger les droits de la personne

Le Service correctionnel du Canada travaille à mettre sur pied des projets positifs et originaux qui pourraient servir à améliorer la protection des droits de la personne, mais il semble y avoir un manque de communication et de coordination. Par exemple, un examen de la procédure de traitement des plaintes a permis de constater qu’un établissement remettait des dépliants expliquant la marche à suivre pour déposer une plainte, document préparé en 1992 par la Division des affaires des détenus. Comme le dépliant a reçu un accueil favorable, le rapport propose gentiment de retrouver les exemplaires qui restent et de les distribuer au sein des établissements¹⁴⁸. La suggestion a bien quelques mérites sur le plan pratique, mais elle fait voir l’absence de systèmes et de pratiques en vigueur pour véhiculer des renseignements utiles, à jour et cohérents à propos des droits des détenus.

Dans son rapport de 1997 intitulé Les droits de la personne dans le milieu correctionnel : Un modèle stratégique, le Groupe de travail sur les droits de la personne recommande que l’on vérifie, à l’interne, dans quelle mesure le Service correctionnel du Canada se conforme aux normes régissant les droits de la personne et que cette vérification « [...] soit confiée à une unité des droits de la personne, dirigée par une personne d’un niveau supérieur et disposant des ressources nécessaires pour exécuter son mandat et soumettre les résultats de ses travaux directement à la haute direction¹⁴⁹.» Bien que la recommandation ait mené à la création d’une unité des droits de la personne au sein du Service correctionnel, cette section a depuis été réduite et ne compte qu’un poste permanent et un poste temporaire. Le personnel consacre la majorité de son temps à donner suite aux plaintes en matière de droits de la personne déposées auprès de la Commission. On comprend aisément qu’il existe peu de possibilités de coordonner et de soutenir des mesures dynamiques en vue de s’assurer que les activités du Service correctionnel sont réalisées dans un souci d’égalité et de respect des droits de la personne.

Il est vrai que, compte tenu de la portée des activités du Service correctionnel du Canada, la coordination et l’adoption d’une approche dynamique pour protéger les droits de la personne posent des difficultés. Néanmoins, le lien étroit qui existe entre des services correctionnels efficaces et les droits de la personne est tel qu’il faut impérativement s’atteler à la tâche. Il est nécessaire d’insister sur la protection et la promotion des droits de la personne partout dans l’organisation au lieu de réagir uniquement aux plaintes et aux griefs déposés de façon individuelle. Le règlement des problèmes systémiques avant qu’une plainte soit formulée pourrait réduire le nombre de plaintes déposées, améliorant ainsi la conformité avec la Loi canadienne sur les droits de la personne.

La structure d’une organisation peut également accroître la responsabilisation à l’égard de la protection des droits de la personne tout en améliorant la conformité. De nombreux observateurs ont fait remarquer que la place qu’occupe actuellement le bureau de la sous-commissaire pour les femmes dans la structure organisationnelle générale du Service correctionnel ne permet pas de privilégier et d’intégrer comme il se doit les services correctionnels à l’intention des femmes. Nous avons également quelques inquiétudes à l’égard des défis que représente la conformité avec les droits de la personne. Il est possible que ces défis naissent de la structure organisationnelle actuelle, le bureau de la sous-commissaire pour les femmes n’étant pas directement lié aux activités de première ligne tenues dans les établissements pour femmes.

7.2. Nécessité d’une politique contre le harcèlement pour les détenus

La protection contre le harcèlement est capitale pour les détenus, dont bon nombre ont déjà été des victimes et sont traditionnellement dépourvus de moyens d’action. Non seulement le harcèlement transgresse-t-il les droits du détenu, mais il entraîne des conséquences particulières en milieu carcéral car, à la différence de l’employé qui fait l’objet de harcèlement, le détenu ne peut quitter le lieu où l’événement s’est produit. Le harcèlement à l’égard des détenus peut conduire à des problèmes liés à la sécurité et à la discipline internes et nuire aux programmes de réadaptation.

Dans de nombreux rapports, on a souligné la nécessité d’adopter une politique contre le harcèlement qui s’applique aux détenus et qui est adaptée aux besoins du milieu correctionnel¹⁵⁰, mais une telle politique n’a pas encore vu le jour. Les détenus peuvent, par contre, formuler des plaintes de harcèlement en recourant à la procédure de règlement des plaintes et des griefs des délinquants. Les responsables du Service correctionnel du Canada ont affirmé que, dans le cas des griefs pour harcèlement présentés par les détenus, ils respecteront « l’esprit » de la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail du Conseil du Trésor¹⁵¹, qui s’applique à tous les employés du Service correctionnel. Il reste toutefois à déterminer ce que cela veut dire concrètement et si la Politique est appliquée, étant donné que, dans les principes directeurs sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail du Service correctionnel, il est énoncé expressément que « [Traduction] la politique du Conseil du Trésor ne s’applique pas aux plaintes du public et des détenus¹⁵².»

7.3. Nécessité d’une politique d’adaptation complète pour les détenus

Tout au long du rapport, nous avons insisté sur l’importance d’avoir des mesures d’adaptation qui tiennent compte des différences et des besoins de chacun, condition essentielle au respect des droits de la personne. Cependant, le Service correctionnel ne dispose pas d’un cadre stratégique adéquat pour prendre en considération les différences et les besoins des détenus en lien avec les motifs de distinction illicite. Les responsables du Service correctionnel ont dit à la Commission que, selon l’esprit de la politique d’adaptation applicable au personnel¹⁵³, cette dernière viserait aussi les détenus. Il reste cependant à déterminer si cette pratique non écrite est suivie et, le cas échéant, de quelle manière. Le personnel du Service correctionnel responsable d’appliquer des mesures d’adaptation dans les établissements régionaux a besoin d’être mieux encadré, et les détenus doivent pouvoir obtenir des renseignements clairs, à jour et cohérents sur leurs droits en la matière.

Même s’il existe une directive sur la gestion des cas (DC-700), qui traite des délinquants ayant des besoins particuliers, celle-ci n’est pas complète. Les seuls aspects dont il est question concernent les mesures d’adaptation applicables aux personnes ayant un handicap physique ou intellectuel ou un trouble d’apprentissage. D’autres politiques, notamment celles qui portent sur les programmes ethnoculturels et sur les services psychologiques offerts aux détenus, soulèvent la question des besoins spéciaux. Toutefois, la question des mesures d’adaptation n’est pas présentée comme relevant des droits de la personne, et il n’existe pas de procédure en ce sens. Dans le cadre de sa stratégie sur la gestion du savoir, le Service correctionnel examine actuellement bon nombre de ses politiques en vue de réduire le chevauchement et de clarifier son orientation. La mise au point d’une politique d’adaptation unique se veut une façon de montrer en quoi cette approche permettrait de stimuler les efforts déployés pour se conformer à la Loi canadienne sur les droits de la personne.

7.4. Sensibilisation et formation sur les droits de la personne pour les détenus et le personnel

Notre enquête a permis de voir que les détenus recevaient des renseignements déroutants et parfois inexacts sur leurs droits, notamment sur les droits de la personne. La première source d’information qui permet de confirmer ces dires est un guide remis aux femmes au moment où elles entrent dans l’établissement pour la toute première fois. La qualité et l’exactitude du guide varient beaucoup. Un seul établissement dispose d’un guide facile à comprendre et comportant des renseignements exacts sur les droits des détenus en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Les détenues ont besoin de renseignements clairs et à jour sur leurs droits (ainsi que sur la marche à suivre pour avoir accès aux mécanismes de réparation internes), sur le Bureau de l’enquêteur correctionnel, sur la Commission canadienne des droits de la personne, sur les Sociétés Elizabeth Fry et d’autres groupes de défense des prisonniers, sur les responsables invités, sur les services policiers et sur l’aide juridique. De plus, elles ont besoin d’être mieux renseignées sur les comparutions devant les tribunaux, l’accès à l’information, leur droit à la vie privée et leur droit d’être protégées en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés. Cette pratique n’est pas systématique ou n’est pas suivie en temps opportun. Dans son rapport de 2002, le Secteur de l’évaluation du rendement du Service correctionnel du Canada a souligné le manque de procédures pour s’assurer que les délinquants qui ne maîtrisent pas le français ni l’anglais sont tenus informés de la procédure interne de règlement des griefs¹⁵⁴. Même là où l’information est accessible sous forme de médias substituts afin de répondre aux besoins des détenus ayant de la difficulté à voir ou à lire, il arrive que le personnel n’en connaisse pas l’existence. Par exemple, un document vidéo sur les droits et les mesures de réparation a été envoyé aux établissements en 1992, mais le personnel n’en savait rien, et le document n’avait pas été mis à jour depuis plus de 10 ans¹⁵⁵.

7.5. Mécanismes informels de règlement des différends

Compte tenu du déséquilibre de pouvoirs qui existe entre les détenues et les employés, le rapport de la vérificatrice de la dotation mixte soulève des préoccupations concernant le recours à des mécanismes informels de règlement des différends ou de traitement des plaintes lorsque le comportement du personnel de correction est en jeu. On peut y lire que de nombreuses femmes purgeant une peine de ressort fédéral ont l’impression d’être forcées à recourir à la médiation étant donné l’absence de tierces parties neutres ou encore que la personne jouant le rôle du médiateur n’a pas suivi de formation sur le règlement des différends¹⁵⁶.

Les mêmes lacunes peuvent exister, bien que dans une moindre mesure, là où la médiation est utilisée pour résoudre les différends entre détenus. De fait, le Service correctionnel s’est montré intéressé à recourir à la médiation en cas de conflits et d’incompatibilité entre détenus. L’expérience de la Commission a démontré que le règlement alternatif des différends peut s’appliquer avec succès aux questions touchant les droits de la personne grâce à des mesures appropriées pour remédier au déséquilibre des pouvoirs; il s’agit d’un processus volontaire, clairement impartial et qui nécessite une connaissance approfondie des droits de la personne. Comme l’a souligné la Commission du droit du Canada dans son rapport La transformation des rapports humains par la justice participative, publié en 2003, « Il serait injuste de refuser aux parties le bienfait d’un processus participatif parce que leur cause concerne les droits de la personne¹⁵⁷. Par ailleurs, les questions de traitement uniforme et de formation adéquate demeurent aussi importantes¹⁵⁸. Nous incitons vivement le Service correctionnel à mettre au point un programme de formation et des politiques que le personnel chargé d’assurer la médiation lors de disputes entre détenus pourra utiliser pour appliquer une approche systématique et éclairée. La médiation peut être une démarche utile et adéquate pour résoudre les différends puisqu’elle permet aux parties de collaborer à la recherche de solutions, y compris lorsque le différend met en jeu les droits de la personne.

7.6. Mécanismes officiels de règlement des différends

À l’heure actuelle, les femmes purgeant une peine de ressort fédéral manquent de moyens efficaces pour protester contre les traitements ou les services correctionnels inadéquats, si bien qu’elles ont l’impression d’être encore plus démunies, sans véritable prise sur leur propre vie. Même si, dans l’article 90 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, on précise que le Service correctionnel doit prévoir une procédure de règlement juste et rapide des griefs déposés par les délinquantes, notre examen montre que, aux yeux des femmes, ce système est inefficace.

La plupart des femmes interrogées ont utilisé des termes négatifs pour décrire le système de recours. De fait, elles affirment qu’il « est lent et n’est pas vraiment efficace », qu’il est « inutile » et que « cela prend une éternité ». Parmi les problèmes soulevés par les femmes, mentionnons :

1. l’absence de protection contre les représailles;

2. la piètre administration (la lenteur¹⁵⁹; le manque de communication au sujet de l’état d’avancement des plaintes; l’absence de résultats clairs; l’effacement des griefs ou l’absence de suivi);

3. les piètres résultats¹⁶⁰ (le personnel exerce des pressions sur les détenus pour qu’ils retirent leurs plaintes; les griefs sont refusés; le directeur ne recommande pas la poursuite des griefs qui pourraient donner gain de cause au détenu).

Les responsables du Service correctionnel que nous avons interrogés dans les régions ont affirmé que, selon leur expérience, la procédure de règlement des griefs pourrait être améliorée. Voici certains des commentaires recueillis : « le processus est pourri », « il est long et fastidieux », « il est injuste » et « les procédures pour les détenus et le personnel sont lamentables ». Les données fournies par le Service correctionnel du Canada confirment que le délai d’exécution pose bel et bien un problème. En 2001-2002, plus de 4 plaintes prioritaires sur 10 (par plaintes prioritaires on entend celles qui sont considérées comme ayant des répercussions importantes sur les droits et les libertés des délinquants) n’ont pas été traitées dans les délais établis. Notons que le Service correctionnel a convenu récemment de s’attaquer à ce problème¹⁶¹.

Notre examen des données sur les griefs tend également à indiquer que le processus de classification ne tient pas compte du sexe du plaignant. En 2002-2003, le sujet de 6,3 % des plaintes déposées par des femmes entrait dans la catégorie « autre », alors que seulement 2,4 % des plaintes présentées par des hommes étaient ainsi classées. Il y a donc lieu de croire qu’il faudrait un système de classification distinct pour les plaintes provenant des femmes purgeant une peine de ressort fédéral. Une telle façon de faire permettrait de s’assurer que les questions qui préoccupent les femmes peuvent être systématiquement établies, examinées et traitées.

Dans la mesure où les femmes purgeant une peine de ressort fédéral recourent à la procédure de règlement des griefs, les statistiques montrent l’importance d’améliorer le fonctionnement du système. Selon les données fournies par le Service correctionnel pour 2002-2003, près de 10 % des plaintes déposées par des femmes concernent le harcèlement ou la discrimination, par rapport à 2,5 % des plaintes des hommes. Cet exemple montre comment le suivi des statistiques tirées du système interne de traitement des griefs peut être utile pour faire ressortir les questions systémiques qui concernent les services correctionnels offerts aux femmes. Notons que le Service correctionnel a appuyé la récente recommandation du Bureau de l’enquêteur correctionnel voulant que les données sur les griefs fassent l’objet d’une analyse. Nous espérons que les résultats de cet examen seront connus de tous les intervenants¹⁶².

Nous reconnaissons que l’utilisation d’un système interne de règlement des griefs en milieu carcéral, environnement où le rapport de force entre le personnel et les détenus est nécessairement inégal, pose des difficultés particulières; et ce déséquilibre a de fortes chances d’être accentué quand il s’agit des femmes. Selon l’article 91 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, « tout délinquant doit, sans craindre de représailles, avoir libre accès à la procédure de règlement des griefs. » Toutefois, il reste à voir en quoi les détenus sont réellement protégés contre les représailles. La vérificatrice de la dotation mixte a également constaté que les femmes craignaient les représailles si elles portaient plainte et qu’elles ne faisaient pas confiance à la procédure¹⁶³. Comme le faisait observer le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes, cela tient peut-être du fait que de nombreuses femmes purgeant une peine de ressort fédéral ont de longs antécédents de mauvais traitements et savent très bien, pour l’avoir vécu, qu’il est nécessaire de garder le silence¹⁶⁴.

Le manque de confiance peut aussi expliquer le fait que, à la suite d’une vérification du système de règlement des griefs déposés par les délinquants, le Secteur de l’évaluation du rendement du Service correctionnel a recueilli des points de vue divergents en ce qui a trait au processus de règlement des griefs. La vérification n’a pas révélé un taux élevé de mécontentement à l’égard du système¹⁶⁵. Ces conclusions vont à l’encontre de l’information recueillie par la Commission et par la vérificatrice de la dotation mixte.

7.7. Vérifications concernant les droits de la personne

Les approches adoptées pour réagir aux situations mettant en jeu la protection des droits de la personne servent à éliminer la discrimination « après coup ». Le tort a déjà été fait, et il y a eu des coûts engagés, qu’ils soient accessoires ou directs. Ce sont là des conséquences qu’une approche dynamique permettrait d’éviter.

En 1997, le Groupe de travail sur les droits de la personne a examiné la capacité du Service correctionnel de vérifier si les obligations du Canada prises à l’interne et à l’échelle internationale en matière de droits de la personne sont respectées. Il a conçu un modèle stratégique d’évaluation du rendement en ce sens¹⁶⁶. Le Groupe de travail a recommandé que le Service correctionnel détermine si les droits de la personne sont respectés afin de renforcer sa capacité et sa culture organisationnelles en lien avec ces droits; fixe des principes, des normes et des pratiques en la matière; et maintienne un système correctionnel sûr, humain, structuré et constructif sur le plan social. Pour donner suite à cette recommandation, le Service correctionnel du Canada a créé le Plan national de vérification interne à long terme portant sur les droits de la personne, qui énumère 17 droits de la personne¹⁶⁷ devant faire l’objet d’une évaluation en bonne et due forme au moins une fois tous les sept ans.

Jusqu’à maintenant, une seule vérification du genre a été réalisée : l’examen de l’accès des délinquants aux programmes et aux services religieux et spirituels¹⁶⁸. La Commission ne disposant que d’un seul exemple, il est difficile pour elle de déterminer si les critères juridiques et politiques que doivent remplir les instruments de protection des droits de la personne à l’échelle nationale et internationale sont bien compris et respectés. La vérification vise les articles pertinents de la Charte canadienne des droits et libertés, de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, de la Déclaration universelle des droits de l’homme, de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de l’Ensemble des règles minima pour le traitement des détenus émis par les Nations Unies, mais leur application au contexte correctionnel n’est pas précisée. Il faut aussi se demander si les instruments en question, bien qu’ils établissent des principes fondamentaux pertinents, peuvent être à la base d’un cadre de responsabilisation et d’évaluation débouchant sur des recommandations claires et recevables, apportant des résultats mesurables et permettant d’établir un calendrier de mise en œuvre.

À l’avenir, il serait peut-être utile que, avant de procéder à une vérification, le Service correctionnel du Canada définisse clairement les résultats qui sont attendus et qui viendraient prouver que des mesures appropriées sont en place pour évaluer le respect des droits de la personne. En adoptant des normes et des mesures en matière de rapports, à la lumière des résultats souhaités au chapitre des droits de la personne, et en examinant la façon dont ces normes et ces mesures sont mises en œuvre dans le cadre du processus de vérification, le Service correctionnel sera mieux placé pour déterminer s’il s’acquitte de ses obligations du point de vue des droits de la personne. Les vérifications portant sur ces droits pourraient alors servir de point de départ pour établir un plan d’action correctif comprenant un calendrier et des procédures destinées à en assurer l’application et le suivi.