Protégeons leurs droits Examen systémique des droits de la personne dans les services correctionnels destinés aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral Préface
En mars 2001, l’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry, l’Association des femmes autochtones du Canada et d’autres organismes (y compris l’Association du Barreau canadien, l’Assemblée des Premières nations et l’Association nationale de la femme et du droit) se sont adressés à la Commission canadienne des droits de la personne, préoccupés par le traitement réservé aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral et par les services correctionnels communautaires. L’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry et l’Association des femmes autochtones du Canada s’intéressaient tout particulièrement au traitement des détenues autochtones et des détenues ayant des troubles cognitifs ou des déficiences mentales.
Étant donné la vaste gamme de préoccupations soulevées, la Commission canadienne des droits de la personne, plutôt que de traiter des plaintes individuelles, a accepté de procéder à un vaste examen du traitement réservé aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral compte tenu de leur sexe, de leur race et de leur déficience.
Le Service correctionnel du Canada, au nom du gouvernement canadien, a pour mandat d’assurer la prestation des services correctionnels. L’exercice de ce mandat est au cœur même de notre examen. Nous nous sommes attachés à déterminer dans quelle mesure les services correctionnels fédéraux avaient atteint le but suivant : fournir des services adaptés à la situation de toutes les femmes purgeant une peine de ressort fédéral, tant en matière de garde, de surveillance et de réadaptation que de réinsertion sociale. Notre examen avait pour objectif de cerner des moyens permettant de faire en sorte que le système correctionnel respecte l’objet de la Loi canadienne sur les droits de la personne. 1
La Commission a utilisé plusieurs sources d’information pour rédiger le présent rapport. Elle a d’abord tenu des discussions avec le Service correctionnel du Canada, les sociétés Elizabeth Fry et le Bureau de l’enquêteur correctionnel afin d’établir clairement la portée de l’examen. Le 25 février 2002, elle a organisé un atelier constitué de trois séances plénières et de trois séances simultanées au cours desquelles on a présenté 20 exposés sur des enjeux clés. Environ 60 personnes de divers ministères et organismes non gouvernementaux y ont assisté, de même que des femmes ayant purgé une peine dans un établissement fédéral. Le 8 novembre 2002, une table ronde a rassemblé 20 experts chargés d’envisager des mesures de réparation et de responsabilisation appropriées pour remédier au non-respect présumé des droits des détenues.
La Commission a aussi organisé des rencontres individuelles avec les principaux intervenants et experts. Elle a rencontré des détenues et des employés dans tous les établissements régionaux pour femmes, dans les établissements fédéraux accueillant à la fois des hommes et des femmes ainsi qu’au Pavillon de ressourcement situé dans le sud de la Saskatchewan. Le personnel et les résidents de divers types d’établissements communautaires ont aussi été interrogés.
En janvier 2003, la Commission a expédié un document de discussion à 100 organismes et personnes qui œuvrent auprès des femmes purgeant une peine de ressort fédéral ou en leur nom. Afin de permettre aux principaux intervenants de participer pleinement à l’examen, la Commission a aussi appuyé une demande de financement des sociétés Elizabeth Fry s’inscrivant dans le cadre de l’Initiative du secteur bénévole.2 Les sociétés Elizabeth Fry ont reçu des fonds pour procéder à leurs propres consultations et aider les organismes non gouvernementaux à participer au dialogue sur les politiques et à préparer des mémoires sur le sujet. Outre ses propres travaux, l’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry a présenté des mémoires rédigés par divers groupes : le Réseau d’action des femmes handicapées du Canada, l’Association nationale de la femme et du droit, l’Association des femmes autochtones du Canada, Strength in Sisterhood et le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes. L’Annexe B présente plus d’information sur ce volet de l’examen.
Les personnes et organismes suivants ont fait parvenir par écrit à la Commission leurs commentaires sur le document de discussion : le Service correctionnel du Canada, la section locale du Syndicat des agents correctionnels du Canada à Joliette, le Bureau de l’enquêteur correctionnel, Sarah J. Rauch, la Société Saint-Léonard du Canada, le Syndicat des employés du Solliciteur général–AFPC, la West Coast Prison Justice Society, Amnistie internationale, la Fédération canadienne des femmes diplômées des universités et le Conseil national des femmes du Canada.
Remerciements
La Commission canadienne des droits de la personne souhaite remercier l’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry, le Service correctionnel du Canada et le Bureau de l’enquêteur correctionnel de l’aide qu’ils lui ont apportée, de même que les participants à l’atelier et à la table ronde ainsi que les personnes et organismes qui ont pris le temps de présenter des commentaires ou des mémoires. Nous remercions tout spécialement les femmes purgeant une peine de ressort fédéral, le personnel de correction et les fournisseurs de services qui ont accepté de participer aux entrevues. Nous avons été impressionnés par leurs idées sur la façon dont le système correctionnel pourrait mieux répondre aux besoins particuliers des délinquantes. Plusieurs femmes, même si elles s’attendaient à être libérées sous peu, ont demandé à prendre part aux entrevues dans l’espoir d’améliorer la situation des futures détenues purgeant une peine de ressort fédéral. Nos remerciements vont également aux directeurs et aux directrices d’établissement et à leurs adjoints qui nous ont accueillis et ont tout fait pour nous faciliter la tâche.
Introduction
En matière de service correctionnel, les principes, le droit et les pratiques ont traditionnellement été élaborés en vue de contrôler et de gérer une population de détenus constituée surtout d’hommes. À la suite des modifications considérables apportées à la législation correctionnelle fédérale en 1992, le Service correctionnel du Canada s’est vu confier le mandat explicite d’offrir des programmes et des services correctionnels adaptés aux besoins des délinquantes de sexe féminin, des délinquants autochtones et d’autres délinquants ayant des besoins particuliers. Malgré ces modifications législatives, des observateurs ont signalé que la situation des femmes purgeant une peine de ressort fédéral évolue lentement. Cela tient peut-être au fait que les principes et les pratiques fondamentaux qui sous-tendent le système correctionnel, y compris ceux qui sont fondés sur l’évaluation du risque lié aux délinquantes et sur leurs facteurs criminogènes, n’ont pas été remis en question. Pourtant, des recherches menées au Canada et aux États-Unis montrent que les risques que posent la plupart des délinquantes sur le plan de la sécurité, ainsi que certains des facteurs qui mènent à l’infraction et à la récidive, sont différents des risques et des facteurs applicables aux hommes.3
En 1990, le Groupe d’étude sur les femmes purgeant une peine fédérale annonçait le début d’une nouvelle ère dans les services correctionnels pour les femmes purgeant ce type de peine. Dans son rapport intitulé La création de choix, le Groupe d’étude concluait : « Le Service correctionnel du Canada a tenté d’intégrer un petit groupe de femmes, diversifié, présentant des risques relativement limités et des besoins multiples dans un système conçu pour une population nombreuse, plus homogène et à risques plus élevés; en agissant ainsi, il a miné sa capacité de respecter ses engagements à l’égard des femmes purgeant une peine fédérale. Chemin faisant, le régime actuel a créé des inégalités et on a fait fi des besoins des femmes purgeant une peine fédérale, deux conséquences que personne n’avait prévues. » La nouvelle vision exposée dans le rapport La création de choix visait à faire d’un système correctionnel fondé essentiellement sur des normes masculines un système adapté aux besoins des délinquantes. On y présentait un modèle de services correctionnels axé sur les femmes et s’articulant autour des cinq principes suivants : la possibilité de contrôler sa vie, des choix valables et responsables, le respect et la dignité, un environnement de soutien et la responsabilité partagée.4 Ce modèle laissait présager un système correctionnel qui respecterait la dignité, les droits, les besoins et les espoirs des femmes.
Compte tenu de la nature novatrice du rapport La création de choix (commandé par le Service correctionnel du Canada), la réaction du Service correctionnel aux incidents ayant mené au Rapport de la Commission d’enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston était particulièrement décevante. L’honorable Louise Arbour, alors juge de la Cour d’appel de l’Ontario, a dirigé l’enquête sur les événements survenus à la Prison des femmes en avril 1994. Rappelons qu’à cette occasion, huit femmes avaient été extraites de leur cellule (alors qu’elles étaient en isolement) et soumises à une fouille à nu par une Équipe pénitentiaire d’intervention en cas d’urgence constituée d’hommes. Le rapport de la juge Arbour, déposé en avril 1996, confirmait, d’une part, que le Service correctionnel du Canada n’arrivait pas à tenir la promesse faite dans La création de choix et, d’autre part, que le parcours menant à la création d’un système correctionnel axé sur les femmes serait plus long et plus difficile que ne l’avait envisagé le Groupe de travail. Le rapport concluait qu’il fallait apporter des changements fondamentaux et systémiques au système correctionnel afin de l’aider à « se rallier à deux idéaux constitutionnels canadiens [...] : la protection des droits de la personne et le droit à l’égalité ».5
Depuis ce temps, le système correctionnel fédéral a connu des événements marquants, dont la fermeture de la Prison des femmes de Kingston et l’ouverture de quatre établissements régionaux et d’un pavillon de ressourcement. Plusieurs détenues autochtones peuvent maintenant purger leur peine dans un environnement respectueux de leur culture. La plupart des femmes purgeant une peine de ressort fédéral vivent dans un milieu qui favorise la vie en communauté et leur permet de s’occuper davantage de certaines activités de base, comme la cuisine et le ménage. De plus, le contenu des programmes destinés aux détenues tient de plus en plus compte du fait que leurs besoins sont différents de ceux des hommes.
Malgré cela, plusieurs aspects sous-jacents d’un système correctionnel conçu pour des hommes blancs demeurent inchangés et limitent la capacité du système à tenir compte des différences entre les sexes. Même si le rapport La création de choix et le rapport de la juge Arbour font état de recherches montrant que les détenues présentent généralement un risque inférieur sur le plan de la sécurité, qu’elles courent un risque beaucoup plus faible de récidive et que leurs besoins sont différents de ceux des hommes, le Service correctionnel du Canada continue dans la plupart des cas à utiliser les mêmes outils d’évaluation des risques et des besoins pour les deux populations. Ainsi, des délinquantes sont incarcérées dans des établissements où le niveau de sécurité est supérieur au niveau requis et où elles ont un accès restreint aux programmes correctionnels qui pourraient favoriser leur réadaptation et leur réinsertion sociale.
Pendant ce temps, la compréhension du Canada continue d’évoluer en ce qui concerne les principes de l’égalité et des droits de la personne ainsi que la façon de les concrétiser. On comprend maintenant que le droit canadien régissant les droits de la personne doit aller au-delà de l’égalité procédurale (c’est-à-dire une approche selon laquelle tout le monde est traité de la même façon) : pour atteindre l’égalité, il faut transformer les systèmes, les pratiques et les politiques afin qu’ils n’excluent personne. Et pour y parvenir, il faut se montrer sensible aux différences liées au sexe, à la race, à la déficience et à tout autre motif de distinction illicite, ainsi qu’à leurs effets combinés.
C’est dans ce contexte que le présent rapport examine le traitement des femmes purgeant une peine de ressort fédéral, c’est-à-dire les femmes qui passent deux ans ou plus dans un pénitencier fédéral. Ces dernières constituent une part modeste des délinquants sous responsabilité fédérale au Canada. Nombre des difficultés qu’elles éprouvent en prison sont partagées par leurs homologues masculins. Quel que soit le sexe de la personne, le fait de se retrouver « en dedans » occasionne plusieurs difficultés, dont certaines découlent de la privation de liberté inhérente à l’incarcération.
Les hommes et les femmes qui deviennent délinquants sont généralement des personnes qui courent le risque d’être marginalisées avant même d’entrer en contact avec le système de justice pénal. Mais les facteurs qui les désavantagent dès le départ — manque de scolarité, faible aptitude à l’emploi — ont généralement une incidence disproportionnée chez les détenues de sexe féminin, les détenus autochtones et les détenus handicapés. En outre, lorsque ces facteurs sont présents, ils peuvent avoir des répercussions encore plus marquées chez les femmes que chez les hommes. Afin de favoriser la réadaptation et la réinsertion sociale des délinquants, le système correctionnel doit tenir compte de ces facteurs et de leur impact particulier sur certains groupes distincts de délinquants, y compris les détenues de sexe féminin, les détenus autochtones et les détenus handicapés.
Même si le système correctionnel canadien n’est pas toujours particulièrement efficace lorsque vient le temps de remédier aux désavantages sociaux et à l’exclusion, il a tendance la plupart du temps à ne pas établir de distinction fondée sur le sexe. Toutefois, puisque les hommes et les femmes sont différents, le recours à une approche universelle ne peut qu’accroître les difficultés de certains détenus par rapport à d’autres. Un système visant la réadaptation d’hommes blancs physiquement aptes au travail peut ne pas convenir aux détenues de sexe féminin ou aux détenus qui sont handicapés ou qui appartiennent à un autre groupe racial. Le Canada doit se doter d’un système correctionnel qui répond de façon équitable aux besoins des hommes et des femmes et qui reconnaît le droit à l’égalité de tous les délinquants, quels que soient leurs origines ethniques ou leurs handicaps.
Le présent rapport traite des femmes purgeant une peine de ressort fédéral. Il ne se penche pas directement ni de manière exhaustive sur les droits d’autres personnes ou d’autres groupes, y compris les détenus de sexe masculin, le personnel de correction et les victimes d’actes criminels. Cela ne veut pas dire que la situation de ces personnes est moins importante ou que d’autres groupes au sein du système correctionnel n’ont pas à composer avec des besoins ou des désavantages. Le présent rapport donne suite aux préoccupations soulevées à l’égard d’un groupe peu nombreux mais diversifié, dont les besoins sont uniques et urgents : celui des femmes purgeant une peine de ressort fédéral.