PROJET DE LOI C-7 : LOI SUR LA GOUVERNANCE DES PREMIÈRES NATIONS

Le 28 Janvier 2003

Table des matières

INTRODUCTION

CLAUSE INTERPRÉTATIVE

MESURES DE REDRESSEMENT À L'ÉCHELLE COMMUNAUTAIRE

LOI C-31

PRESTATION DE SERVICES AUX CANADIENS D'ORIGINE AUTOCHTONE

CONCLUSION

INTRODUCTION

Depuis sa création en 1978, la Commission canadienne des droits de la personne est frappée d'une interdiction légale d'accepter des plaintes concernant la Loi sur les Indiens. Le projet de loi C-7 lève cette interdiction qui découle de l'article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Ce changement est lourd de conséquences pour les Premières nations, leurs membres et la Commission.

La réaction de la Commission à cette proposition législative est double. Elle appuie l'abrogation de l'article 67, car elle préconise depuis longtemps cette mesure. Toutefois, elle a des réserves quant à la façon dont la Loi canadienne sur les droits de la personne s'appliquera aux questions touchant les Premières nations, en particulier la disposition interprétative.

Au moment de l'adoption de la Loi canadienne sur les droits de la personne, en 1977, l'article 67, le dernier article de la Loi, a été ajouté à titre de disposition temporaire. L'article 67 se lit comme suit : « La présente loi est sans effet sur la Loi sur les Indiens et sur les dispositions prises en vertu de cette loi. »

À pareille époque, les tribunaux et le Comité des droits de l'homme des Nations Unies avaient été saisis des questions liées au présumé effet discriminatoire de la Loi sur les Indiens à l'égard des femmes. Le gouvernement de l'époque essayait de retarder la présentation de plaintes à la Commission en attendant de tenir des pourparlers avec les dirigeants autochtones sur la façon de modifier la Loi sur les Indiens.

Les paroles prononcées en 1977 par un député lors d'un débat sur la loi à la Chambre des communes sont encore pertinentes aujourd'hui : [traduction] « On peut s'interroger sur le type de dispositions législatives que nous avons au Canada en ce qui a trait aux droits sur la personne lorsque aucune disposition portant sur les femmes autochtones n'est prévue [...] Si l'on veut qu'elles soient efficaces, ces dispositions doivent viser à remédier à la situation des groupes qui font à l'évidence l'objet de discrimination.»

Le député fédéral Gordon Fairweather, qui devait être nommé peu de temps après président de la Commission, a sommé le gouvernement de retirer immédiatement de la Loi sur les Indiens les dispositions relatives à la discrimination fondée sur le sexe plutôt que de soustraire cette loi à l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne comme on le proposait.

En 1982, la Charte canadienne des droits et libertés a été intégrée à la Constitution. En 1985, le Parlement a adopté une loi pour supprimer les dispositions relatives à la discrimination fondée sur le sexe de la Loi sur les Indiens. Les modifications devaient s'appliquer rétroactivement au 17 avril 1985, jour où la Charte est entrée en vigueur. Toutefois, l'article 67, qui devait être une « mesure temporaire », reste en vigueur encore aujourd'hui.

Heureusement, cet article n'a pas empêché complètement la Commission d'accepter des plaintes de citoyens des Premières nations. À la suite de diverses décisions rendues par les tribunaux, la portée de l'article 67 a été circonscrite si bien que la Commission donne suite à environ 50 plaintes par année mettant en cause des gouvernements des Premières nations. Cependant, la Commission doit informer la plupart des Autochtones qui s'adressent à elle en vue de déposer une plainte qu'elle ne peut accepter leur plainte quand elle concerne des mesures prises en vertu de la Loi sur les Indiens. Bien d'autres plaignants potentiels ne se donnent même pas la peine de contacter la Commission, car ils sont au courant des contraintes qui s'exercent sur elle en vertu de l'article 67 ou ils croient que les Premières nations sont totalement exclues de la possibilité de présenter une plainte.

L'article 67 a créé une situation inadmissible : les membres des Premières nations sont les seuls citoyens du Canada qui ne peuvent pas se prévaloir de tous les recours d'un régime de redressement relatif aux droits de la personne afin de résoudre des plaintes de discrimination. Tous les citoyens devraient avoir ce droit; notre citoyenneté nous le garantit.

Tout comme les autres citoyens canadiens, certains membres des Premières nations doivent faire face à des situations où ils estiment être lésés dans leurs droits. On peut même soutenir à juste titre que le fait de priver quiconque du droit de déposer une plainte va à l'encontre de l'article 15 de la Charte, qui garantit la même protection à tous, ainsi que des normes internationales sur les droits de l'homme, en particulier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

CLAUSE INTERPRÉTATIVE

Outre l'abrogation de l'article 67, le projet de loi C-7 propose à l'article 41 que la Loi canadienne sur les droits de la personne soit modifiée afin d'y ajouter la clause interprétative suivante :

Dans toute question pouvant faire, en vertu de la présente loi, l'objet d'une plainte contre une organisation gouvernementale autochtone, les besoins et les aspirations de la collectivité autochtone concernée qui sont compatibles avec les principes de l'égalité entre les sexes doivent être pris en considération pour l'interprétation et l'application des dispositions de la présente loi.

Faut-il rappeler aux membres de ce comité la situation historique et constitutionnelle particulière des Premières nations, y compris leur droit inhérent à l'autonomie gouvernementale? Les Premières nations ont le droit légitime de préserver leur communauté, leur culture, leurs langues et leurs traditions.

En langage simple, selon la Commission, la clause interprétative signifie que lorsqu'elle ou le Tribunal canadien des droits de la personne prend en considération des plaintes de discrimination contre une Première nation, ils doivent tenir compte des besoins de la communauté en plus de ceux de l'individu. En cas de conflit, les plaintes individuelles n'éclipsent pas les besoins collectifs et vice versa. Le but est de trouver un juste milieu qui concilie les intérêts des uns et des autres.

Nos lois reconnaissent déjà la nécessité de concilier les intérêts en jeu. La constitution canadienne en fait autant en disposant que les droits et libertés conférés en vertu de la Charte ne peuvent être restreints que dans des limites dont la justification puisse se démontrer dans une société libre et démocratique. Bon nombre des lois provinciales sur les droits de la personne prévoient qu'il faut tenir compte des droits collectifs, par exemple le désir d'une organisation religieuse de maintenir sa doctrine, sans toutefois nuire au droit d'un candidat à un emploi de ne pas subir de discrimination en raison de ses croyances.

En exigeant que la Loi canadienne sur les droits de la personne soit interprétée à la lumière des « besoins et des aspirations de la collectivité autochtone », la clause interprétative proposée remplira la même fonction. La Commission est en faveur de cet objectif.

Cette clause interprétative renferme également une garantie sur le plan de l'égalité entre les sexes qui confirme que les besoins et les aspirations des communautés des Premières nations ne doivent jamais être interprétés d'une manière qui donne lieu à la discrimination à l'endroit des femmes. En outre, cette disposition s'applique seulement aux gouvernements des Premières nations. Le gouvernement fédéral ne peut pas l'invoquer pour se défendre contre des plaintes de discrimination. Il va de soi que ces deux dispositions ont un effet positif.

Même si nous sommes en faveur des objectifs de la disposition interprétative, nous sommes préoccupés par le manque de précision du texte actuel. Quelle est la portée exacte de l'expression « besoins et aspirations » de la collectivité autochtone et quel est son rapport avec la nécessité d'éviter que personne ne soit victime de discrimination? L'expérience de la Commission avec l'interprétation de la Loi canadienne sur les droits de la personne par le Tribunal canadien des droits de la personne et d'autres tribunaux nous incite à conclure que la recherche d'un équilibre entre ces deux pôles pourrait aboutir à des procédures en justice longues et coûteuses. Certes, il faut s'attendre à des procédures judiciaires, mais si la loi était plus claire, ces procédures seraient réduites et le processus de règlement des plaintes serait plus efficace.

La Commission n'a pas de solution immédiate à proposer quant à la rédaction de la clause de façon à équilibrer les intérêts des parties, et elle hésite à proposer des solutions de rechange sans d'abord prendre connaissance du point de vue des autres témoins appelés à comparaître devant ce Comité.

Il existe plusieurs façons de rendre la clause interprétative plus claire. L'une d'entre elles serait la prise de règlements gouvernementaux pour en préciser le contenu. À supposer que cette approche soit retenue, la Commission proposerait des consultations avec les Premières nations, leurs membres et les autres parties concernées sur le libellé de la clause ainsi que sur les autres aspects de sa mise en œuvre. La Commission devrait jouer un rôle de premier plan dans ces consultations. D'autres solutions comprennent la formulation par la Commission de lignes directrices sur les méthodes d'interprétation ou d'énoncés de politique visant à clarifier la portée de la clause interprétative. Quelle que soit la formule retenue, il va falloir tenir compte du point de vue des peuples autochtones dans le déroulement du processus.

Le projet de loi C-7 prévoit que l'abrogation de l'article 67 ne se fera pas tant que les règlements nécessaires pour mettre la nouvelle loi en œuvre ne seront pas pris et approuvés. Il faut donc envisager une période de 18 mois à deux ans afin de mettre en œuvre les mesures nécessaires pour préciser le sens de la clause interprétative.

La Commission s'interroge également sur la façon dont le Tribunal canadien des droits de la personne et les autres tribunaux appliqueront la clause interprétative. Ainsi qu'il a été mentionné précédemment, la Commission estime que cette clause devrait servir à concilier les besoins de la communauté en plus de ceux de l'individu. Toutefois, la possibilité existe qu'un tribunal administratif ou une cour interprète la clause comme un motif distinct de défense dans les cas de plaintes individuelles de discrimination. En pareil cas, la clause en question, plutôt que de constituer un moyen d'équilibrer les intérêts des partis, pourrait servir de sauvegarde contre des allégations individuelles de discrimination.

L'ancien juge de la Cour suprême, Gérard La Forest, a fait une mise en garde contre cette interprétation dans son rapport de 2000 sur la refonte de la Loi canadienne sur les droits de la personne. La Commission recommande que le Comité tienne compte de ces préoccupations au moment d'envisager les modifications à apporter au projet de loi.

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MESURES DE REDRESSEMENT À L'ÉCHELLE COMMUNAUTAIRE

Lorsque c'est possible, la Commission encourage le règlement des plaintes dans le milieu de travail ou la communauté concernée. De cette façon, on arrive plus souvent à régler les différends avant que les parties en présence se montrent intraitables et que la colère et le ressentiment s'installent.

Les mesures de redressement à l'échelle communautaire ou tribale sont mieux adaptées aux communautés où surviennent des allégations de discrimination. Ces communautés sont en effet les mieux placées pour comprendre le contexte culturel et politique dans lequel surviennent les plaintes et pour résoudre ces dernières avec célérité. Pour cette raison, la Commission se réjouit de constater qu'en vertu de l'article 11 du projet de loi C-7, les Premières nations sont tenues d'adopter des mesures de règlement des plaintes et de redressement pour certains types d'allégation mettant en cause les Premières nations et leurs agents. Toutefois, elle est moins heureuse de constater que souvent le pouvoir des organismes chargés d'examiner la plainte se limitera à ordonner un réexamen de leurs décisions par les gouvernements des Premières nations plutôt que des mesures réparatrices.

Lorsqu'une plainte ne peut pas être réglée à l'échelle communautaire et qu'elle porte sur des questions liées aux droits de la personne, les plaignants devraient être habilités à déposer une plainte auprès de la Commission. C'est le cas actuellement des allégations qui ne sont pas réglées par des moyens semblables comme le processus de règlement des griefs.

LOI C-31

L'article 67 découle du désir du gouvernement de l'époque de prévenir les plaintes de discrimination du fait que certaines dispositions de la Loi sur les Indiens étaient préjudiciables aux femmes qui épousaient des non-Indiens. En vérité, ces femmes perdaient leur statut et tous leurs privilèges et avantages une fois mariées. Pourtant, ce n'était pas le cas des hommes qui épousaient des femmes non indiennes. Leurs femmes, elles, recevaient le statut d'Indien.

Les modifications de 1985 à la Loi sur les Indiens, apportées en votant le projet de loi C-31, mettaient fin à la discrimination directe contre les Indiennes et permettaient à celles qui avaient perdu leur statut de faire une demande de rétablissement de ce statut et à leurs enfants d'être inscrits pour la première fois.

Il s'agissait d'un changement positif.

Toutefois, la Commission et bien d'autres craignent que la loi C-31 n'ait pas eu pour effet de faire disparaître complètement certaines dispositions discriminatoires prévues à la Loi sur les Indiens. Cette crainte concerne les dispositions de la Loi sur les Indiens qui limitent la capacité des descendants des femmes visées par la loi C-31 de léguer leur statut à leurs propres enfants. En effet, les petits-enfants de ces femmes n'ont le statut d'Indien que si chacun de leurs parents détient le statut. Par contre, les petits-enfants d'un homme qui épouse une femme non indienne auront toujours droit au statut.

On pourrait y voir de la discrimination fondée sur le sexe et la situation familiale, mais la Commission n'a pas pu traiter ces plaintes de discrimination car cette discrimination résulte directement de la Loi sur les Indiens et est donc mise à l'abri de tout examen, du fait de l'article 67. Ce ne sera plus le cas lorsque ce dernier sera abrogé.

Toutefois, la procédure fondée sur le dépôt d'une plainte à la Commission n'est peut-être pas la meilleure façon de régler ce problème de nature essentiellement législative. C'est pourquoi la Commission aimerait que le gouvernement examine l'impact de la loi C-31 et qu'il prenne des mesures législatives convenables pour faire en sorte que la Loi sur les Indiens ne donne pas lieu à de la discrimination.

Il y a également lieu de se pencher sur la discrimination éventuelle de la loi C-31 à l'égard de l'accès des femmes aux programmes et services fournis par les Premières nations. Au cours des ans, la Commission a reçu des plaintes de femmes visées par le la loi C-31 parce qu'elles ou leurs enfants s'étaient vu refuser l'accès à des logements, des écoles ou des places de garderie. Dans certains cas, la Commission a réussi à affirmer sa compétence et à obtenir réparation. Dans bien d'autres cas, des plaintes qui auraient pu être déposées ne l'ont pas été à cause de l'article 67. Maintenant que cette entrave a été éliminée, nous espérons pouvoir résoudre un plus grand nombre de plaintes liées à la loi C-31.

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PRESTATION DE SERVICES AUX CANADIENS D'ORIGINE AUTOCHTONE

La Commission s'engage à faire en sorte que tous les plaignants et les mis en cause dont le dossier est soumis à la Commission puissent s'attendre à ce qu'il soit réglé d'une façon juste, expéditive et efficace. La Commission a pris cet engagement afin d'assurer à la population canadienne les meilleurs services possibles.

La Commission fera face à de nouveaux défis sur le plan des services du fait de l'abrogation de l'article 67 :

• En raison des contraintes imposées sur les plaintes par l'article 67, rares sont les communautés des Premières nations qui connaissent la Commission et celles qui la connaissent hésitent à présenter une plainte. La Commission va devoir leur fournir l'information nécessaire pour qu'elles se prévalent des services d'examen des plaintes de la Commission.
• Les plaintes reçues de membres des Premières nations obligeront la Commission à adopter de nouvelles méthodes d'enquête et même à se rendre parfois dans des communautés lointaines isolées afin de rencontrer les témoins et des représentants des Premières nations.
• Les plaintes reçues de membres des Premières nations obligeront la Commission à adopter de nouvelles méthodes d'enquête et même à se rendre parfois dans des communautés lointaines isolées afin de rencontrer les témoins et des représentants des Premières nations.
• Il va falloir renseigner les Premières nations et leur montrer comment réduire l'incidence de discrimination et assurer un traitement équitable à tous leurs membres.

Pour s'assurer que la Commission puisse bien s'acquitter de ses responsabilités supplémentaires auprès des communautés des Premières nations, il sera important de lui fournir les ressources nécessaires. Elle fonctionne déjà avec des ressources limitées et il faut trop de temps pour examiner les plaintes. Le manque de ressources nuit à l'application de la politique ainsi qu'à la sensibilisation aux droits de l'homme et à la défense des droits de la communauté. La Commission a informé le ministre de la Justice de ces besoins et est heureuse de pouvoir collaborer avec le gouvernement à l'exécution du nouveau mandat.

L'abrogation de l'article 67 imposera aussi des exigences supplémentaires aux gouvernements des Premières nations qui devront maintenant répondre aux allégations de violation des droits de la personne provenant de ces citoyens. Il est essentiel de leur donner la capacité de régler ces plaintes d'une façon juste et équitable.

CONCLUSION

La Commission réclame depuis longtemps l'abrogation de l'article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Nous nous réjouissons du fait que le projet de loi C-7 prévoit cet important changement à la Loi. Cependant, la Commission aimerait aussi rendre plus claire la portée de la clause interprétative mais estime que les Premières nations doivent être consultées pour ce faire.

Ces changements projetés à la Loi canadienne sur les droits de la personne assureront aux Premières nations une bonne partie de la protection dont jouit depuis longtemps le restant de la population canadienne en ce qui concerne les droits de la personne. Cela dit, la Commission est consciente que le cas des femmes visées par la loi C-31 et leur famille continue de poser des problèmes sur le plan des droits de la personne et elle incite le gouvernement à examiner l'impact de la loi C-31 et à adopter les mesures législatives nécessaires pour éviter que la Loi sur les Indiens ne donne lieu à de la discrimination. Il y a également lieu de s'assurer que tant la Commission que les Premières nations disposent des ressources nécessaires pour veiller au plein respect des droits des membres de ces nations.