Introduction

Il est temps d’abroger l’article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP). Il s’agit d’une question de droits.

À cause de cet article, certains membres des Premières nations¹ vivant dans les réserves n’ont pas pleinement accès au système de résolution des plaintes liées aux droits de la personne dont peut pourtant se prévaloir le reste de la population canadienne. L’article 67, qui a été édicté en 1977 en même temps que la LCDP initiale, était en fait censé représenter une mesure « provisoire », une solution rapide et à court terme. Vingt-huit ans plus tard, il est toujours en vigueur.

Au Canada, des lois sur les droits de la personne prévoyant des mesures de redressement en cas de plainte ont été édictées dans toutes les provinces et territoires ainsi qu'au niveau fédéral. Quoique certaines questions liées à l’efficacité et à l’accès demeurent, on peut affirmer qu’en règle générale, tout Canadien qui se croit victime de discrimination peut déposer une plainte devant une commission ou un tribunal des droits de la personne. Tout Canadien, en fait, à l’exception des membres d’une Première nation qui occupe des terres régies par la Loi sur les Indiens. Ces Canadiens ont été exclus de la protection offerte par un régime que les autres citoyens tiennent tiennent pour acquis.

En publiant le présent rapport, la Commission veut encourager le redressement d’une lacune inacceptable qui mine depuis longtemps le régime de protection des droits de la personne. Une solution à cet enjeu pourrait en outre signifier davantage de responsabilités pour la Commission. Or, la Commission ne cherche pas à élargir sa compétence en influençant la façon dont le problème sera réglé. Sa seule préoccupation, c’est que ce problème soit réglé.

La Commission reconnaît que les systèmes traditionnels de gouvernance des Premières nations intègrent des principes relevant des droits de la personne. Par ailleurs, ce n’est pas parce qu’elle juge que les Premières nations font face à des problèmes de discrimination particuliers que la Commission est convaincue de la nécessité d’abroger l’article 67. La discrimination existe dans les collectivités autochtones des Premières nations, mais il ne s’agit pas d’une situation qui leur est unique, comme l’illustre à profusion le travail accompli par la Commission.

L’impact de l'Article 67

L’article 67 limite la capacité des populations vivant ou travaillant dans des collectivités régies par la Loi sur les Indiens de présenter une plainte de discrimination liée à cette loi. Si l’on considère l’ensemble des lois traitant des droits de la personne au Canada, c’est la seule disposition qui empêche ainsi un groupe particulier de personnes (soit celles qui vivent ou travaillent au sein d’une collectivité des Premières nations) d’avoir pleinement accès aux mécanismes de défense des droits de la personne.

La Loi canadienne sur les droits de la personne interdit toute distinction fondée sur l’un des 11 motifs qui y sont expressément énumérés². Afin de combattre efficacement la discrimination, la Loi prévoit un mécanisme d’enquête et une procédure de résolution des plaintes de discrimination. Toute personne qui estime être victime de discrimination de la part d’un employeur ou d’un fournisseur de services relevant de la compétence fédérale peut déposer une plainte à l ’endroit de cet employeur ou de ce fournisseur. Des plaintes peuvent être présentées contre des ministères et organismes fédéraux de même qu’à l’égard de dispositions des lois et règlements fédéraux³.

D’une façon générale, les actes, les politiques et la législation relevant de la compétence fédéral peuvent tous faire l’objet d’une plainte en matière de droits de la personne. La Commission canadienne des droits de la personne a le devoir d’examiner le bien-fondé de toutes les plaintes dont elle est saisie. Sauf quelques exceptions⁴, aucune loi fédérale ni aucun acte posé par le gouvernement fédéral ou par une entité sous réglementation fédérale n’est à l’abri d’un examen visant à faire respecter les droits de la personne⁵. Or, l’article 67 est incompatible avec cette vision inclusive. Cet article est libellé comme suit :

La présente Loi est sans effet sur la

En raison de l’article 67, certains des actes posés par le gouvernement du Canada ou une Première nation (ou encore, par un organisme apparenté, comme un conseil scolaire) sont soustraits de l’application du régime de défense des droits de la personne. Étant donné que la Loi sur les Indiens touche bon nombre d’aspects de la vie quotidienne des membres des Premières nations, l’impact de l ’article 67 est significatif. Dans les faits, cet article érige autour du pouvoir de prendre des lois et des décisions, un mur que les membres des Premières nations peuvent difficilement franchir pour se plaindre d’un acte discriminatoire.

Pour mesurer l’importance d’une telle disposition, il suffit d’énumérer quelques-uns des sujets régis par des dispositions de la Loi sur les Indiens qui ne peuvent faire l’objet d’une contestation au plan de leur substance ou de la discrimination dans leur application :

• inscription d’une personne sur la liste des membres d’une Première nation ou refus de l’inscrire;
• utilisation des terres situées dans les réserves;
• occupation des terres situées dans les réserves;
• testaments et successions;
• éducation;
• logement;
• décisions ministérielles ayant trait aux individus atteints d’incapacité mentale et à la tutelle;
• prise de règlements administratifs⁶.

Les membres des Premières nations qui n’habitent pas dans une réserve, tout particulièrement ceux qui ont repris leur statut d’Indien aux termes du projet de loi C-31, ont parfois des différends avec le gouvernement de leur Première nation respective au sujet de l’allocation des ressources consacrées, entre autres choses, au logement et au financement de l’éducation. Cependant, l’article 67 les empêche de déposer une plainte en matière de droits de la personne même lorsqu’ils ont des motifs de croire que leur manque d’accès à ces ressources est discriminatoire.

Suivant un courant jurisprudentiel, les tribunaux administratifs et de droit commun ont donné une interprétation restrictive à l’article 67. Ainsi, pour que l’exemption prévue à cet article s’applique aux actes et aux décisions des Premières nations ou du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC), ces actes et décisions doivent reposer sur un pouvoir qui découle directement de la Loi sur les Indiens⁷. Par exemple, si le gouvernement d’une Première nation décide de fournir aux membres de la Première nation des logements locatifs pour lesquels aucune attribution de terres individuelles n’est requise selon la Loi sur les Indiens, il s’agit d’une décision administrative qui peut être examinée par la Commission. Par contre, la mise en oeuvre d’une décision d’attribuer des terres aux membres par certificat de possession conformément à la Loi sur les Indiens échappe à tout examen de la part de la Commission.

Par conséquent, l’application de l’article 67 suit des principes arbitraires dans beaucoup de domaines. Cette situation peut donner lieu à des résultats différents dans des circonstances similaires, selon que l’acte discriminatoire reproché découle ou non de la Loi sur les Indiens. L’article 67 empêche également le dépôt d’une plainte contre le gouvernement du Canada au motif que les dispositions de la Loi sur les Indiens sont en soi discriminatoires.

En raison de l’application réduite de l’article 67, certaines décisions des gouvernements des Premières nations et du gouvernement fédéral ne peuvent faire l'objet d'une exemption et sont ainsi assujetties à la procédure d’examen prévue dans la LCDP. La Commission traite en moyenne une vingtaine de plaintes de ce genre chaque année.

Les affaires mettant en cause des Premières nations et entendues par la Commission ou le Tribunal canadien des droits de la personne révèlent que l ’on retrouve la même gamme de plaintes dans les réserves qu’à l’extérieur de celles-ci. Les plaintes concernent divers motifs de discrimination tels le sexe, l’âge, la race ou une déficience. Leurs auteurs se plaignent notamment du fait qu’on les a congédiés, qu’on leur a refusé un emploi ou l’accès à un programme ou un service administré par le gouvernement d’une Première nation ou qu’ils ont été victimes de harcèlement sexuel au travail.

Il est évidemment impossible d’évaluer avec précision le nombre de plaintes de discrimination qui auraient pu être déposées en vertu de la LCDP en l’absence de l’article 67, tout comme il est impossible de savoir si ces plaintes auraient réussi à forcer ou à encourager des réformes à l’égard des dispositions potentiellement discriminatoires de la Loi sur les Indiens et des règlements administratifs des Premières nations.

Toutefois, il est certain que depuis 1977, bon nombre de membres des Premières nations, en particulier les femmes, ont signifié avec vigueur leur opposition au régime de l’article 67. Ils ont demandé à ce que cet article soit abrogé afin qu’ils puissent contester les dispositions de la Loi et les actes du MAINC et des Premières nations qu’ils jugent discriminatoires. L'accent de ces revendications a porté tout spécialement sur le fait que les modifications apportées par le projet de loi C-31 à la Loi sur les Indiens en 1985 avaient maintenu en place des règles qui créaient des distinctions fondées sur le sexe. On peut dès lors tenir pour acquis que, n’eût été de l’article 67, la Commission aurait été saisie d ’un nombre important de plaintes depuis 1977.

L’un des effets peut-être méconnus de l’article 67 est son influence sur l’idée que les membres des Premières nations se sont faite de la possibilité de recourir aux mécanismes de défense des droits de la personne. La circulation d’informations incomplètes et d’idées fausses au sujet de l’article 67 a amené beaucoup d’entre eux à croire que toutes les actions des Premières nations et du MAINC étaient exemptées des procédures applicables en matière de droits de la personne. À cause de cette croyance, bien des membres des Premières nations ont renoncé à présenter une plainte de discrimination qui aurait pourtant pu être examinée.

Autre anomalie dans la façon dont l’exemption opère : les Premières nations autonomes qui ne sont pas régies par la Loi sur les Indiens sont assujetties à la LCDP. Or, aucune raison acceptable ne justifie cette différence de traitement entre collectivités autochtones.