L’histoire de l'Article 67

C’est en 1977, il y a de cela 28 ans, que le Parlement s’est penché sur un projet de loi⁸ visant l’adoption d’un code fédéral complet pour lutter contre la discrimination, la Loi canadienne sur les droits de la personne, ainsi que la constitution de la Commission canadienne des droits de la personne. Lors du dépôt du projet de loi, le ministre de la Justice de l’époque, l’honorable Ron Basford, a fait la remarque suivante :

[TRADUCTION]

Le Parlement et le gouvernement du Canada reconnaissent depuis longtemps le principe de base de l’existence de droits et de libertés individuels fondamentaux, y compris le droit de chaque individu d’évoluer dans la société à l’abri... de toute discrimination⁹.

Puis, le Ministre a ajouté que le but poursuivi par la nouvelle loi était [TRADUCTION] « d’accorder... une reconnaissance à ces droits au plan juridique en établissant, pour la première fois, un ensemble complet de règles pour contrer la discrimination à l’échelle fédérale. »

Le principe de l’intégralité souffrait cependant d’une exception importante en l’article 67¹⁰, dernière disposition de la Loi. À ce sujet, le Ministre a expliqué la présence de l’exception par le fait que le gouvernement s’était engagé envers les représentants des Premières nations à ne pas faire subir de modifications au régime de la Loi sur les Indiens avant de les avoir consultés de façon exhaustive.

À l’exception, bien entendu, de l’article 67, le projet de loi ne faisait aucunement mention de la Loi sur les Indiens, non plus qu’il ne la modifiait. Néanmoins, le gouvernement croyait que l’application d’un régime de droits de la personne à des questions relevant de la Loi sur les Indiens pouvait en modifier la substance. Comme l’a admis le ministre, le gouvernement était conscient qu’il existait un risque que certaines dispositions de la Loi sur les Indiens, de même que les actes posés aux termes de ces dispositions, ne puissent résister à l’examen de leur validité au plan des droits de la personne et qu’elles soient invalidées par la Commission des droits de la personne nouvellement constituée si celle-ci était saisie d’une plainte à leur sujet.

La question la plus controversée à cet égard concernait la situation des femmes des Premières nations mariées à un Indien non inscrit. À l’époque, selon l’alinéa 12(1)b) de la Loi sur les Indiens, si une femme d’une Première nation inscrite au registre des Indiens épousait un Indien non inscrit, elle perdait son statut d’inscrite. À l’opposé, les hommes des Premières nations mariés à des femmes non inscrites ne perdaient pas leur statut. En fait, leurs femmes, qui parfois n’avaient aucune ascendance autochtone, pouvaient bénéficier du statut d’Indien à part entière. Plus de cent mille femmes, leurs conjoints et leurs enfants ont à toutes fins pratiques été bannis de leurs collectivités et de leurs terres ancestrales par l’effet de cette disposition discriminatoire. Cette situation a provoqué d’énormes souffrances aux plans psychologique, émotionnel et économique, particulièrement dans les cas de rupture du mariage, où l’on ne permettait pas à ces femmes de retourner dans leur collectivité.

Au cours de la décennie qui a précédé l’avènement de la Charte canadienne des droits et libertés, les tribunaux canadiens s’étaient montrés impuissants à remédier au problème de discrimination sexuelle qui perdurait dans la Loi sur les Indiens. Notamment, dans l’arrêt Procureur général du Canada c. Jeanette Lavell, Richard Isaac et al. c. Ivonne Bedard [1974] R.C.S. 1349, la Cour suprême du Canada avait statué que l’alinéa 12(1)b) s’appliquait pleinement malgré son incompatibilité avec les dispositions de la Déclaration canadienne des droits et libertés portant sur la discrimination fondée sur le sexe.

Ayant épuisé tous les recours disponibles à l’intérieur du pays, les partisans de l’abrogation de l’alinéa 12(1)b) ont envisagé un recours aux mécanismes de traitement des plaintes prévus au Pacte international relatif aux droits civils et politiques. En décembre 1977, peu après l’adoption de la LCDP, Sandra Lovelace déposait une plainte officielle contre le Canada auprès du Comité des droits de l’homme des Nations Unies.¹¹

À la même époque, le gouvernement avait entrepris des pourparlers avec la Fraternité des Indiens du Canada (devenue par la suite l’Assemblée des Premières nations) au sujet de réformes possibles à la Loi sur les Indiens, notamment l’abrogation de l’alinéa 12(1)b). Au dire du ministre Basford, c’est en raison de ces pourparlers qu’il a été décidé de soustraire la Loi sur les Indiens de l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, dont l’édiction était imminente.

Lors des audiences du comité parlementaire relatives à la loi sur les droits de la personne, M. Basford a été pressé de justifier l’exemption prévue à la Loi sur les Indiens. Le Ministre n’a laissé planer aucun doute quant au caractère temporaire de cette mesure :

[TRADUCTION]

Le Parlement ne sera pas très favorable à l’idée de maintenir cette exemption indéfiniment ou très longtemps et... les procès-verbaux et mes propres observations m’incitent plutôt à penser que le Parlement, au-delà de toute partisannerie, aimerait que les dispositions concernées de la Loi sur les Indiens soient rectifiées¹².

Plusieurs groupes ont témoigné devant le Comité permanent pour dénoncer l’exemption prévue dans la nouvelle loi à l’égard de la Loi sur les Indiens, notamment les groupes représentant les femmes touchées par l’alinéa 12(1)b). Les paroles prononcées en 1977 par un député lors d’un débat sur la Loi à la Chambre des communes sont encore pertinentes aujourd’hui :

[TRADUCTION]

On peut s’interroger sur le type de dispositions législatives que nous avons au Canada en ce qui a trait aux droits de la personne lorsque aucune disposition portant sur les femmes autochtones n’est prévue [...] Ces dispositions doivent protéger toutes les personnes et non créer des régimes d’exemption ici et là... Si on veut qu’elles soient efficaces, elles doivent viser à remédier à la situation des groupes qui font à l’évidence l’objet de discrimination¹³.

Les inquiétudes exprimées initialement par les représentants des femmes autochtones se sont ultimement confirmées : le processus d’examen conjoint de la Loi sur les Indiens n’a pas débouché sur la prise de mesures pour mettre fin à la discrimination sexuelle présente dans ses dispositions. Les discussions entre le Cabinet et la Fraternité des Indiens du Canada n'ont pas été couronnées de succès. En conséquence, le caractère discriminatoire de l’alinéa 12(1)b) et d’autres articles de la Loi est demeuré intact, au même titre que l’exemption prévue à l’article 67.

En 1981, le Comité des droits de la personne des Nations Unies a donné raison à Sandra Lovelace en concluant que l’alinéa 12(1)b) était incompatible avec les obligations du Canada prévues au Pacte international relatif aux droits civils et politiques. En 1982, la Charte canadienne des droits et libertés, qui garantit l’égalité des sexes¹⁴, a été intégrée à la Constitution aux termes de la Loi constitutionnelle de 1982.

Finalement, en 1985, peu après l’entrée en vigueur des dispositions de la Charte relatives à l’égalité, l’alinéa 12(1)b) a été abrogé en même temps que d’autres dispositions prévoyant des règles discriminatoires en fonction du sexe. (On s’inquiète toujours, cependant, de la présence de discrimination sexuelle résiduelle dans l’application de la Loi en ce qui a trait au droit d’être inscrit au registre des Indiens et d’appartenir à une bande.)

Or, l’article 67 n’a pas été aboli¹⁵. Vingt-huit années se sont écoulées depuis que le Ministre a déclaré que le Parlement n’était « pas très favorable à l’idée de maintenir cette exception », vingt années depuis le projet de loi C-31, mais l’article fait toujours partie des lois du Canada.