Ce que nous avons retenu des témoignages
Depuis la publication du rapport Une question de droits, la Commission a eu l’occasion de discuter de l’abrogation de l’article 67 avec les représentants des principaux gouvernements et organisations des Premières nations, avec les députés fédéraux et des représentants du gouvernement fédéral. Les audiences sur le projet de loi C-44, tenues par le Comité permanent des affaires autochtones au printemps de 2007, ont permis à de nombreux intervenants de faire connaître leur position6.
La Commission a su écouter et apprendre. Écouter et apprendre sont, après tout, les deux éléments essentiels à l’établissement, la constitution et la mise en œuvre d’un régime efficace de droits de la personne. Certes, ils sont les seuls éléments essentiels à une telle réalisation.
La Commission a entrepris, de sa propre initiative, en dépit de ressources modestes, des activités de sensibilisation de portée limitée. Ces rencontres avaient pour but de partager des renseignements avec des organisations de tout le pays représentatives des Premières nations, d’expliquer notre point de vue sur la nécessité de l’abrogation et d’inciter à un premier dialogue sur les moyens les plus efficaces de mettre en œuvre cette mesure. Nos agents et les commissaires ont rencontré des membres et des dirigeants des Premières nations. Nous avons correspondu avec plus de 30 organisations régionales des Premières nations, participé à des conférences organisées par des femmes des Premières nations, et fait des présentations sur l’abrogation à l’occasion des assemblées des chefs et d’autres forums. Certains de nos homologues provinciaux ont également pris part aux discussions avec des Autochtones visant à déterminer comment faciliter l’accès au régime de protection des droits de la personne et accroître l’efficacité de ces recours, contribuant à un dialogue qui s’est avéré enrichissant aussi pour nous.
Mais toutes ces discussions ne constituent qu’un commencement.
De ce dialogue avec nos collègues des Premières nations de tout le pays, de grands thèmes ont émergé. D’une manière générale, ils font ressortir à la fois l’ambivalence de devoir se conformer à ce que certains ont qualifié d’exemple d’« oppression colonialiste » et la nécessité absolue de mieux protéger les droits des personnes parmi les plus défavorisées au Canada.
L’obligation de consulter
De nombreux témoins devant le Comité, y compris les porte-parole de l’Assemblée des Premières Nations (APN), ont adopté le point de vue suivant, soit que le gouvernement a la nette obligation de consulter les Premières nations sur toute question susceptible d’avoir une incidence sur les droits ancestraux ou issus des traités et que l’honneur de La Couronne y est en jeu7. D’aucuns ont néanmoins fait valoir que les consultations doivent se dérouler de nation à nation, et que les consultations « tenues auprès de n’importe qui d’autre qui prétend nous représenter » sont invalides.
Entre autres groupes représentant les femmes des Premières nations, l’Association des femmes autochtones du Canada (AFAC) réclame depuis longtemps l’abrogation de l’article 67. L’AFAC a néanmoins fait remarquer qu’il pourrait « s’avérer désastreux8 » de promouvoir l’adoption de nouvelles dispositions législatives sans procéder à une véritable consultation et sans nous assurer au préalable du renforcement des capacités des collectivités. La majorité des témoins s’exprimant devant le Comité permanent ont fait écho à ces propos sur la nécessité d’une consultation, même si c’était pour d’autres raisons.
Par ailleurs, d’autres parties intéressées, comme le Congrès des Peuples autochtones (CPA), représentant les Autochtones vivant hors des réserves, font valoir qu’une période de 30 ans de consultation est suffisamment longue, et qu’il serait inutile de consacrer plus de temps à des discussions ou à un dialogue, étant donné qu’il est urgent d’agir en ce qui concerne l’abrogation.
La Cour suprême9 a tranché que l’obligation juridique de tenir des consultations sur des questions liées aux droits issus de traités revenait à la Couronne. Rien ne permet de croire que l’obligation de consulter s’applique aux interventions législatives. En tant qu’organisme autonome indépendant du gouvernement du Canada, la Commission ne représente pas les intérêts de la Couronne et ne peut donc pas prendre part à ce type de consultations. Cependant, la Commission est résolue à entamer le dialogue avec les Premières nations, afin d’obtenir leur apport et leur collaboration à la mise en œuvre de l’abrogation. Nous aborderons cette question plus en détail dans la partie du rapport consacrée au principe 5 : une période de transition adéquate.
Reconnaissance de l’autonomie gouvernementale et du statut de nation
Quelques dirigeants des Premières nations se sont opposés à l’abrogation de l’article 67 au motif que les Premières nations devraient être considérées comme des nations souveraines, dotées de leurs propres lois et coutumes, et que ni la LCDP ni quelque autre loi fédérale ou provinciale n’a force de loi sur le territoire des Premières nations. De nombreux témoignages éloquents et touchants ont été recueillis sur les traités signés de « nation à nation » par nos ancêtres, qu’ils soient autochtones ou non autochtones, ainsi que sur les craintes soulevées par les risques représentés par les mesures gouvernementales en ce qui a trait à l’extinction des droits ancestraux et issus des traités. Ces dirigeants s’opposent à une application élargie de la législation en matière de droits de la personne non parce qu’ils n’adhèrent pas aux principes sous-jacents à ces droits, mais parce que cette législation ne s’applique censément pas à eux et qu’elle est donc incompatible avec l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui reconnaît l’existence des droits ancestraux et issus des traités.
Respect des droits collectifs
De nombreux témoins ont affirmé que les droits ancestraux et issus des traités relèvent des droits collectifs, et que, du fait de leur statut juridique et constitutionnel unique, les peuples des Premières nations ont droit au respect de leurs croyances et droit coutumier. Ainsi un territoire peut-il appartenir collectivement à une Première nation, et n’est pas réputé assujetti aux principes régissant le droit de propriété individuelle dans la plupart des municipalités canadiennes. Dans le même ordre d’idées, les Autochtones jouissent collectivement, en tant que membres d’un groupe, de droits historiques et juridiquement reconnus — tels que le droit de pêcher ou de récolter du bois, et d’exploiter d’autres ressources naturelles. Au moins un dirigeant des Premières nations a comparé l’abrogation — non assortie d’un mécanisme destiné à concilier les droits collectifs et individuels — à [traduction] « une tentative de faire éclater l’intégrité des droits collectifs et de la Loi sur les Indiens ». D’aucuns estimaient par ailleurs que la nécessité de reconnaître les droits individuels et de protéger les personnes les plus vulnérables était tout aussi importante que les droits et intérêts collectifs garantis par l’article 35.
Une question de confiance
Certains représentants des Premières nations ont déclaré que le gouvernement et ses bureaucrates avaient traité leur peuple de façon injuste, en forçant ses membres à aller vivre dans des réserves, en frappant d’interdiction leurs coutumes et cérémonies spirituelles, en confiant de force leurs enfants à des pensionnats ou à un système national de garde d’enfants non autochtone et en mettant en péril leurs traditions, leurs langues, leurs cultures et leurs modes de vie. Des témoins que nous avons entendus ont rappelé avec tristesse l’inapplication par le Canada des recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones, la promesse non tenue de l’Accord de Kelowna ainsi que le vote du Canada contre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Tous ces facteurs ont pour effet d’entamer la confiance des peuples autochtones à l’égard du caractère vraiment bénéfique pour eux des mesures visant l’extension du régime de protection des droits de la personne.
L’urgence d’agir
Certains témoins s’étant présentés devant le Comité ont pressé le gouvernement d’agir immédiatement et d’abroger l’article 67 et affirmé qu’on ne devrait tolérer aucun délai supplémentaire ou même quelque période de transition dans l’extension du régime de protection des droits de la personne. D’autres organisations des Premières nations estimaient qu’il était nécessaire de prévoir une période de 36 mois pour parer aux répercussions de l’abrogation. Au moins un témoin a prôné le report indéfini de cette mesure, au motif que la LCDP ne devrait s’appliquer en aucune manière au territoire des Premières nations. Mais il convient de rappeler tout particulièrement les observations formulées cet été à une conférence des femmes des Premières nations, par cette aînée, qui s’exprimait ainsi : « Si nos communautés étaient parfaites, disait-elle, nous n’aurions pas besoin de cette protection. Comme ce n’est pas le cas, nous nous devons de compter sur elle. »
Ensemble vers un nouvel avenir
En dépit de ces différences de vision — et différences d’opinion sur le moment approprié d’agir, les modes de mise en œuvre de l’abrogation, et les moyens de concilier les droits individuels et collectifs —, un fait manifeste ressort de presque tous nos rapports avec les gouvernements et organisations connexes des Premières nations et les particuliers : c’est qu’il existe une volonté réelle de travailler ensemble à améliorer les modalités du régime de protection des droits de la personne pour les peuples autochtones et à faciliter l’accès à celui-ci.
Principes sous-jacents au recours en matière de droits de la personne applicable aux premières nations
Élaborer un régime de recours en matière de droits de la personne applicable aux Premières nations va bien au-delà de l’adoption d’une loi. Afin d’en assurer l’efficacité, les Premières nations, le gouvernement du Canada et la Commission doivent travailler à mettre sur pied un mécanisme de recours à la fois adapté à la situation et aux besoins particuliers des Premières nations et respectueux des droits de tous les citoyens.
Quant à elle, la Commission continue de réfléchir aux principes sous-jacents qui, à son avis, sont nécessaires à la mise sur pied d’un régime de recours efficace. Ce faisant, son intention n’est pas normative mais marquée, comme toujours, par l’ouverture aux autres points de vue.
La Commission estime qu’un système efficace doit faire fond sur les principes clés suivants :
- protection contre la discrimination;
- respect des droits ancestraux et issus des traités;
- respect de l’autonomie gouvernementale;
- des ressources adéquates;
- une période de transition adéquate; et
- prévention de la discrimination.
6. Pour une transcription des audiences tenues du 26 juillet 2006 au 22 mars 2007 sur le projet de loi C-44,
7. Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord,
le 29 mars 2007
8. Citation de la présidente de l’Association des femmes autochtones du Canada, Bev Jacobs, dans un communiqué daté du 13 décembre 2006.
9. Nation Haïda c. Colombie-Britannique (ministre des Forêts) et Weyerhaeuser, 2004 C.S.C. 73 (« Nation Haïda ») et Première nation Taku River Tlingit c. Colombie-Britannique (directeur de l’évaluation de projets), 2004 C.S.C. 74 (« Taku River »)