Contexte
En 1992, la nation innu a déposé une plainte à la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission), alléguant que le gouvernement du Canada (le gouvernement) avait négligé de s’acquitter de ses responsabilités constitutionnelles directes envers les Innu. La nation innu a déclaré qu’au contraire, le gouvernement avait conclu une entente avec Terre-Neuve et le Labrador (la province) en vertu de laquelle cette dernière se chargeait des Innu. Selon les Innu, le fait que le gouvernement a refusé de reconnaître ses obligations constitutionnelles a eu pour conséquence qu’il ne leur a jamais procuré des services du même niveau et de la même qualité que ceux qu’obtiennent les autres peuples autochtones au Canada. Les Innu se sont également plaints d’une série de déménagements que le gouvernement a imposés aux Innu Mushuau de Davis Inlet sans qu’ils aient été consultés de façon significative. La réinstallation des Innu Mushuau à Davis Inlet, en 1967, a privé ces derniers de logements et de services appropriés, une situation à l’origine de plusieurs problèmes sociaux. Les Innu ont réclamé une indemnisation, invoquant la négligence du gouvernement de reconnaître leurs droits constitutionnels en leur qualité de peuple autochtone et son manquement à son obligation de fiduciaire.
La Commission a nommé le professeur Donald M. McRae, de l’Université d’Ottawa, enquêteur spécial chargé d’examiner les griefs des Innu du Labrador contre les gouvernements du Canada et de Terre-Neuve et de recommander les mesures correctives nécessaires. Dans son rapport, déposé en 1993, l’auteur concluait que le gouvernement avait négligé de reconnaître et d’assumer ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu en leur qualité de peuple autochtone du Canada, et que ce défaut avait influé sur le niveau et la qualité des services obtenus par les Innu et sur leur capacité à atteindre l’autonomie gouvernementale. L’auteur concluait également que les Innu Mushuau avaient dû déménager à l’emplacement actuel de leur village, à Davis Inlet, sans qu’il y ait eu de consultations significatives.1 Le rapport contenait les recommandations suivantes :
Que le gouvernement du Canada
i) reconnaisse officiellement ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu;
ii) annule ses ententes de financement avec le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador sur les collectivités innu de Sheshatshiu et de Davis Inlet et conclue des ententes directes avec les Innu, en leur qualité d’Autochtones du Canada, et veille à ce que ces ententes garantissent que les Innu auront accès à tous les fonds, les programmes et les services fédéraux offerts aux Indiens inscrits vivant dans des réserves du Canada, tout en préservant les éléments utiles des ententes existantes comme le Programme des petites réserves;
iii) entreprenne des négociations directes avec les Innu sur l’autonomie gouvernementale et le transfert des responsabilités pour les programmes et les services, en faisant participer, au besoin, le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador, selon le principe du consentement mutuel énoncé dans l’exposé de principes de septembre 1989 sur l’autonomie gouvernementale des Indiens du Canada;
iv) s’engage à organiser un déménagement rapide des Innu Mushuau à un emplacement choisi par eux;
v) fournisse les fonds nécessaires pour mettre en application les présentes recommandations.
L’auteur recommandait également que la Commission réexamine tous les cinq ans les progrès réalisés quant à la mise en œuvre des recommandations énoncées dans le rapport.
En mai 2001, la Commission a demandé aux professeurs Constance Backhouse et Donald McRae, de l’Université d’Ottawa, d’effectuer un examen de suivi du rapport de 1993. Le mandat de cet examen était le suivant :
1. examiner les progrès réalisés par le gouvernement concernant la mise en œuvre des recommandations du rapport de 1993;
2. relativement au point no 1, examiner a) les recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones, la réponse du gouvernement à ces recommandations (Rassembler nos forces) ainsi que leur mise en œuvre, et b) les plaintes des Innu du Labrador concernant leurs droits territoriaux;
3. examiner la situation des Innu relativement aux engagements internationaux en matière de droits de la personne auxquels adhère le Canada, particulièrement en ce qui concerne :
a) le Pacte international relatif aux droits civils et politiques
b) le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
c) la Convention relative aux droits de l’enfant
d) le Projet de déclaration sur les droits des peuples autochtones
4. examiner la situation du Canada au chapitre de ses obligations envers les Innu, compte tenu de sa négligence à leur accorder un traitement égal à celui des autres Premières nations dans la période comprise entre 1949 et 2001;
5. formuler des recommandations pertinentes en fonction des conclusions des examens susmentionnés.
Au cours de l’examen de suivi, nous avons étudié des documents fournis par la nation innu, par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC), par le Bureau du vérificateur général du Canada et par Santé Canada. Nous avons visité les collectivités de Sheshatshiu, de Davis Inlet et de Natuashish en juillet, en août et en décembre 2001, où nous avons rencontré des représentants de la nation innu, des conseils de bandes et du comité de réinstallation des Innu Mushuau. Nous avons également rencontré à Ottawa des membres du comité de négociation sur les revendications territoriales des Innu. Nous avons interrogé des fonctionnaires du MAINC à Ottawa, Amherst et Goose Bay, des fonctionnaires de Santé Canada à Ottawa et Goose Bay, ainsi que des fonctionnaires du Bureau du vérificateur général du Canada à Ottawa. Enfin, nous avons rencontré à Montréal le négociateur en chef du gouvernement fédéral responsable du dossier des Innu du Labrador.2
Les Innu du Labrador
La nation innu est composée d’environ 1 500 personnes vivant dans deux collectivités du Labrador : Sheshatshiu, au sud, et Davis Inlet (Utshimasits), au nord. Au cours de l’histoire, les Innu du Labrador ont fait partie des peuples nomades vivant dans la région appelée Nitassinan (correspondant à peu près à la péninsule d’Ungava) et chassant le caribou. Les Innu vivant au sud, et plus particulièrement le long de la rive nord du golfe du Saint-Laurent, étaient connus des premiers colons comme les Montagnais, tandis que ceux vivant au nord, dont les Innu Mushuau de Davis Inlet, étaient connus comme les Naskapis. Les Montagnais et les Naskapis forment toutefois un seul peuple et ils parlent la même langue : l’innu-aimun. La frontière entre le Québec et le Labrador sépare les Innu du Québec des Innu du Labrador.
Les Innu chassaient traditionnellement dans le secteur intérieur de Nitassinan et se rendaient sur la côte uniquement pendant les mois d’été.3 Ces visites sont devenues associées aux postes de traite4 où les fourrures étaient vendues et elles coïncidaient souvent avec la présence d’un prêtre. Sheshatshiu et Davis Inlet étaient des endroits fréquentés par les Innu.5 L’invasion du territoire traditionnel de chasse des Innu par les colons blancs a aussi poussé les Innu vers la côte.6 Les Innu ont développé une dépendance à l’égard des aliments vendus dans les magasins et ils ont commencé à passer plus de temps dans leurs villages situés sur la côte. Cependant, les fourrures, qui constituaient la source de leurs revenus, se faisaient souvent rares et la pauvreté et la famine étaient répandues. De l’aide gouvernementale était fournie aux Innu à partir des années 1920 par l’intermédiaire de la Compagnie de la Baie d’Hudson ou du prêtre.7
En 1948, le gouvernement de Terre-Neuve a fermé le magasin à Davis Inlet et a réinstallé les Innu Mushuau à quelque 400 kilomètres vers le nord, à Nutak. Les Innu ne se sont pas bien adaptés à ce nouvel environnement et en 1949, ils sont retournés à Davis Inlet.
Par conséquent, à l’époque où Terre-Neuve est entrée dans la Confédération, les villages innu étaient depuis longtemps établis à Sheshatshiu et à Davis Inlet, bien qu’ils aient été de nature quelque peu saisonnière. Les Innu vivaient dans des tentes et ne demeuraient pas tous dans le village pendant toute l’année. Le prêtre et les représentants du gouvernement incitaient toutefois les familles à ne pas retourner dans les régions sauvages en leur disant que leurs enfants ne pourraient aller à l’école que s’ils restaient dans le village.
On a commencé à construire des logements pour les Innu à Sheshatshiu dans les années 1950. Entre 1965 et 1968, on y a construit 51 nouvelles unités, ce qui a considérablement accru le nombre de logements.8 La construction de logements a également commencé à Davis Inlet, mais pas sur la côte où le village existait depuis plusieurs années.9Un nouveau village a plutôt été établi dans l’île Iluikoyak, à environ trois kilomètres du village existant, et les Innu y sont déménagés.
Les Innu et le gouvernement
Les Conditions de l’union de Terre-Neuve au Canada régissant l’entrée de la province dans la Confédération ne faisaient aucune mention des Autochtones de Terre-Neuve et du Labrador, bien que la question ait été débattue pendant les négociations entre les représentants de la province et ceux du Canada. À la suite de l’union, le gouvernement a commencé à rembourser les frais encourus par la province pour les peuples autochtones de Terre-Neuve et du Labrador, même si la nature et la portée de ses responsabilités et de ses obligations en la matière faisaient l’objet de discussions internes substantielles.10
En 1954, le gouvernement et la province ont conclu une entente par un échange de lettres11 :
[traduction] « pour délimiter, à longue échéance et de façon plus satisfaisante, les domaines de compétence des gouvernements fédéral et provincial concernant les populations indiennes et esquimaudes du nord du Labrador [...] ».
L’entente prévoyait que le gouvernement assumerait 66,7 % des coûts pour les Esquimaux et 100 % des coûts pour les Indiens relativement aux [traduction] « dépenses d’immobilisations convenues [...] dans les secteurs du bien-être, de la santé et de l’éducation », qu’il paierait tous les coûts des soins hospitaliers prodigués aux Indiens et aux Esquimaux du nord du Labrador pendant une période de dix ans et [traduction] « qu’il entreprendrait un programme dynamique de lutte contre la tuberculose » pendant cette même période. Pour sa part, la province devait s’acquitterb de [traduction] « toutes les autres responsabilités financières et administratives pour les populations indiennes et esquimaudes du Labrador », à l’exclusion des prestations fédérales comme les allocations familiales et les pensions de vieillesse.
Dix ans plus tard, une nouvelle entente a été conclue entre le gouvernement et la province, encore une fois au moyen d’un échange de lettres.12Les conditions de l’entente de 1954 se trouvaient ainsi renouvelées concernant les frais médicaux et hospitaliers et le programme de lutte contre la tuberculose, et l’entente comprenait de nouvelles dispositions selon lesquelles le gouvernement devait [traduction] « rembourser à Terre-Neuve 90 % des dépenses de la province concernant les Indiens et les Esquimaux » jusqu’à concurrence de 1 million de dollars par année.13 Cette entente a établi le fondement financier pour les projets d’immobilisations dans les deux collectivités, particulièrement au chapitre du logement.
L’entente de 1964, qui devait demeurer en vigueur pendant cinq ans, a été prolongée en 1970 puis en 1976. En 1981, les conditions en ont été renouvelées dans deux ententes distinctes, soit l’entente sur les peuples autochtones du Labrador et l’entente globale sur la santé. Cette dernière a été renouvelée annuellement, mais l’entente sur les peuples autochtones du Labrador a par la suite été divisée en deux ententes, l’une visant les Inuits et l’autre visant les collectivités innu de Sheshatshiu et de Davis Inlet. L’entente sur les Innu a été régulièrement renouvelée et elle s’appelle aujourd’hui l’Accord de contribution entre le Canada et le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador concernant les collectivités innu du Labrador, 1991–1996.
L’accord de contribution vise la prestation de services aux collectivités innu de Sheshatshiu et de Davis Inlet; ces services sont toutefois désignés comme [traduction] « des programmes et des services supplémentaires14 ». On précise dans l’accord le montant des fonds disponibles15, les fins auxquelles ils peuvent être utilisés, les modes de paiement et les mécanismes de reddition de comptes, et on y annonce la création d’un comité de gestion composé de représentants et de responsables fédéraux et provinciaux, ainsi que de représentants des collectivités de Sheshatshiu et de Davis Inlet.
À l’origine, les seuls fonds versés aux Innu par le gouvernement étaient ceux prévus dans les ententes entre le gouvernement et la province. En 1984, cependant, le Cabinet fédéral a accepté que des ententes de contribution prévoyant un financement direct soient conclues entre Santé et Bien-être social Canada et des organismes autochtones de Terre-Neuve et du Labrador, y compris l’Association naskapie montagnaise-Innu16. À la fin des années 1980, le gouvernement a commencé à conclure différentes ententes directement avec les Innu, entre autres sur le financement en matière d’éducation postsecondaire, les programmes de lutte contre l’alcoolisme et la toxicomanie, le développement économique et les services de santé17. Les fonds ont été attribués soit en vertu d’ententes entre la nation innu et le ministre de la Santé et du Bien-être social, soit simplement après que le gouvernement ait accordé aux Innu l’admissibilité à certains programmes fédéraux.
En 1976, les Innu se sont informés auprès du gouvernement en vue d’une éventuelle inscription conformément à la Loi sur les Indiens18, et ils ont présenté une demande en ce sens en 197719. Cette demande n’a pas été prise en considération. On a cependant reconnu en juillet 1978 la revendication territoriale des Innu fondée sur [traduction] « l’utilisation et l’occupation traditionnelles des terres du Labrador20 ».
En décembre 1992, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a écrit au président de la nation innu pour lui dire que [traduction] « le Canada reconnaît que les Innu du Labrador forment un groupe spécial d’Autochtones » et pour lui faire part de la volonté de négocier l’autonomie gouvernementale des Innu et de travailler en collaboration avec eux afin de leur permettre [traduction] « d’obtenir plus de pouvoirs sur l’exécution des programmes et la prestation des services qui les concernent directement [...] par le transfert de davantage de programmes et de services existants des gouvernements fédéral et provincial21 ».
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