V. Répercussions de la négligence du gouvernement d’accorder aux Innu un traitement égal à celui des autres Premières nations dans la période comprise entre 1949 et 2001

Un autre élément de notre mandat était « d’examiner la situation du Canada au chapitre de ses obligations envers les Innu, compte tenu de sa négligence à leur accorder un traitement égal à celui des autres Premières nations dans la période comprise entre 1949 et 2001 ».

En 1993, dans leur plainte à la Commission canadienne des droits de la personne, les Innu demandaient entre autres à être indemnisés pour la négligence du gouvernement à reconnaître leur statut depuis 1949. Selon le rapport de 1993, le paiement de l’indemnité, bien qu’il soit approprié, ne remédiait pas aux préjudices dont avaient souffert les Innu à cause de la négligence du gouvernement à s’acquitter de ses obligations de fiduciaire. Le rapport indiquait plutôt que si le gouvernement souhaitait offrir une pleine réparation aux Innu, il devrait régler tous les problèmes actuels éprouvés par ceux-ci; il mentionnait que la réparation « ferait en sorte que les Innu parviennent à la situation économique, sociale et spirituelle dans laquelle ils seraient si le gouvernement avait assumé ses responsabilités et si des normes appropriées concernant les droits de la personne avaient été respectées⁵⁰ ».

Compte tenu de ce critère, bien que le gouvernement entretienne maintenant avec les Innu une relation qui aboutira à un traitement similaire à celui accordé aux Premières nations du Canada, on est loin de corriger, voire même de régler les problèmes qui sont importants pour l’avenir économique, social et spirituel des Innu. En réalité, en ce qui concerne la culture innu, d’importantes lacunes touchent des questions importantes comme l’enseignement de la langue et de la culture et le maintien de programmes culturels uniques comme le Programme des petites réserves.

Les Innu présentent d’autres plaintes spécifiques. Sans prétendre devoir être indemnisés pour les montants précis qu’ils auraient reçus s’ils avaient été dûment reconnus par le gouvernement en 1949, ils soutiennent que même s’ils devaient recevoir un financement équivalent aujourd’hui, cela ne correspondrait pas au préjudice subi par l’absence de financement équivalent dans le passé. Selon les Innu, lorsque le gouvernement déclare « que le financement est généralement équitable⁵¹ », il ne peut faire allusion qu’aux années récentes en ignorant l’injustice du passé. Le financement accordé aux Innu par le gouvernement devrait donc comprendre un montant approprié de « fonds de rattrapage ». Les Innu déclarent qu’il faut leur permettre d’atteindre le niveau de programmes et de services atteint par les autres Premières nations et susceptible de leur apporter la guérison nécessaire après tant d’années de négligence.

De plus, au sujet de l’imposition, les Innu mentionnent avoir déjà payé la taxe de vente harmonisée (TVH) sur les produits et les services. À titre d’organismes sans but lucratif, les conseils de bandes ont droit à une remise de la moitié de ce montant mais cette remise n’est pas offerte aux particuliers. Lorsque les processus d’inscription et de reconnaissance du statut seront terminés et que les réserves seront créées, le problème sera résolu en ce qui a trait à l’avenir. Mais qu’en est-il du passé?

On ne semble pas contester le fait que les Innu ont été désavantagés sur le plan financier par rapport aux autres Premières nations parce qu’ils devaient payer la TVH⁵². Apparemment, le gouvernement envisage de prendre un décret en vertu de l’article 23 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui permettra de remettre ces taxes aux Innu pour la période remontant à novembre 2000, date à laquelle on a pris un engagement d’inscrire les Innu à titre d’Indiens inscrits. Toutefois, on ne sait pas clairement pourquoi cette date serait la date appropriée pour le décret de remise.

Dans l’Énoncé des engagements politiques de 1994, le gouvernement entame le processus de reconnaissance des Innu en leur qualité d’Indiens au sens de la Loi sur les Indiens. Cette date semble plus appropriée pour un décret de remise. Un décret de remise consiste à reconnaître que le droit est entré en vigueur à une date antérieure à la date à laquelle les Innu obtiendront la future exonération de taxes. On peut même prétendre que tout avantage qui aurait découlé de la reconnaissance des Innu en leur qualité d’Indiens au sens de la Loi sur les Indiens devrait remonter à 1949. Toutefois, même les Innu reconnaissent qu’il y aurait d’importantes difficultés pratiques à rendre les avantages fiscaux rétroactifs en 1949.

À notre avis, la date la plus appropriée pour le décret de remise est la date du rapport de 1993, soit le 18 août 1993. C’est la date à laquelle le gouvernement a officiellement admis ce qu’il savait depuis longtemps en réalité — que les Innu étaient des Indiens au sens de la Loi sur les Indiens envers qui le gouvernement assumait des responsabilités de fiduciaire. Depuis ce moment, tous les retards dans l’octroi aux Innu des avantages découlant de cette responsabilité de fiduciaire sont attribuables au gouvernement. Ils ne devraient pas désavantager les Innu.

De plus, en fournissant des fonds aux Innu, le gouvernement ne peut ignorer le fait qu’il a dérogé pendant 50 ans à ses obligations à leur égard. Cette lacune doit être prise en considération dans le financement futur accordé aux Innu. Le financement actuel des Innu basé sur l’équivalence, sans tenir compte des besoins résultant du fait que l’équivalence n’était pas accordée dans le passé, ne constitue pas le remède envisagé dans le rapport de 1993 de façon à ce que les Innu soient placés dans la position où ils auraient été si les responsabilités gouvernementales avaient été dûment exercées par le passé.

VI. Recommandations

Un autre élément du mandat nous invite à formuler les recommandations pertinentes en fonction de nos conclusions. Nos conclusions et nos constatations sont établies sous chacune des sections précédentes. Nous tirons maintenant des conclusions plus générales et formulons certaines recommandations.

A. Reconnaissance, inscription et autonomie gouvernementale

Au moment du rapport de 1993, le gouvernement n’avait pas reconnu ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu en leur qualité d’Indiens au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette situation a maintenant changé. Le gouvernement a reconnu ses responsabilités constitutionnelles et il agit en conséquence. Cependant, il s’agit en réalité de savoir si cela a fait une différence pratique dans la situation des Innu.

La première question concerne l’équivalence. En réalité, cette question a toujours fait problème. Si, en 1949, les Innu avaient été considérés comme les autres Indiens au Canada, ils auraient reçu le même traitement que celui accordé aux Indiens en vertu des responsabilités constitutionnelles du gouvernement. Ils auraient sans doute obtenu le statut d’Indiens et des réserves auraient été créées pour eux. Les Innu se seraient vu accorder un financement tout comme les autres Indiens au Canada. À l’origine, les négociateurs canadiens et terre-neuviens avaient l’intention d’établir les Conditions de l’union mais, comme le rapport de 1993 le souligne, les dispositions pertinentes ont été rayées.

Aujourd’hui encore cette équivalence doit être établie. Bien qu’au début le gouvernement ait semblé disposé à accorder l’équivalence sans passer par le processus d’inscription, à la fin il a insisté sur l’application d’un processus d’inscription avant d’accorder l’équivalence intégrale, malgré le fait que de nombreuses personnes, au gouvernement et à l’extérieur, ont jugé que celle-ci était une mesure rétrograde. Au gouvernement, il semble que le précédent créé par l’octroi d’avantages fiscaux à des personnes qui n’étaient pas inscrites était finalement jugé pire que le précédent créé par l’inscription.

Pour les Innu, il semble que l’inscription était la seule option que le gouvernement était disposé à offrir pour leur accorder l’équivalence. À la fin, les Innu ont décidé d’adopter cette option. Bien que plusieurs d’entre eux reconnaissent qu’il y a des avantages et des inconvénients à être régi par la Loi sur les Indiens, certains estiment que l’inscription leur permettra de déterminer eux-mêmes les avantages et les inconvénients, ce qu’ils auraient pu faire si le gouvernement avait rempli ses responsabilités envers eux en 1949. En bref, ils se retrouvent simplement au point où ils auraient dû être il y a 50 ans.

Les problèmes liés à la question de l’inscription semblent résulter de l’inflexibilité et du manque d’imagination du gouvernement. Celui-ci aurait pu prendre les mesures administratives, réglementaires et (au besoin) législatives nécessaires pour accorder aux Innu l’équivalence sans inscription. Il a décidé de ne pas le faire et a plutôt obligé les Innu à appliquer un processus qui ne fait que retarder l’octroi de l’équivalence et qui a l’effet de placer les négociations sur l’autonomie gouvernementale en suspens pour une période indéfinie.

Il y a bien sûr des questions comme la création de réserves et les pouvoirs du conseil de bande qui devront être régularisées par l’inscription. Cependant, ces points peuvent être abordés séparément par le biais de négociations sur l’autonomie gouvernementale. Telle est l’approche qui semble avoir été adoptée dans l’Entente de principe du 24 novembre 1999. Un manque de flexibilité a placé les Innu dans une situation qui repousse l’autonomie gouvernementale dans un avenir encore plus lointain. En bref, la possibilité de rattraper le temps perdu par les Innu n’a pas été saisie à la suite du refus du gouvernement, depuis 50 ans, de reconnaître ses responsabilités envers eux.

En ce qui concerne la mise en application des recommandations du rapport de 1993, bien que le gouvernement n’ait pas encore accordé aux Innu les programmes, les avantages et les services auxquels les Indiens inscrits vivant dans des réserves ont droit, il y a maintenant un processus en place qui leur permettra d’obtenir cette équivalence. La conséquence de ce processus est l’ajournement des négociations sur l’autonomie gouvernementale.

En outre, on ne sait pas clairement si les gouvernements fédéral et provincial envisagent d’accorder aux Innu l’autonomie gouvernementale dans un avenir prévisible. Des fonctionnaires croient fermement que les Innu n’ont pas la capacité d’accéder à l’autonomie gouvernementale ou de gérer l’éducation ou les services de santé. Certains estiment qu’une période de fonctionnement sous le régime de la Loi sur les Indiens serait une expérience valable de « création des capacités » pour les Innu. Selon ce point de vue, l’autonomie gouvernementale est ajournée encore davantage, voire indéfiniment.

L’accession à l’autonomie gouvernementale était une des principales recommandations du rapport de 1993. La Commission royale sur les peuples autochtones a reconnu de manière plus générale que cette mesure en était une d’importance capitale pour les peuples autochtones. Une intervention rapide du gouvernement en vue de l’octroi de l’autonomie gouvernementale lui permettait de remédier à cette incapacité passée de respecter son obligation de fiduciaire. Malheureusement, cette possibilité d’établir une relation nouvelle et plus créative avec les Innu n’a pas été saisie.

Le rythme des négociations sur l’autonomie gouvernementale a simplement été trop lent. Neuf ans après la publication du rapport de 1993, on aurait pu supposer que le processus serait terminé, ou au moins près de l’être. Les négociations ont plutôt été interrompues et aucun règlement n’est en vue. Rien ne justifie le fait de laisser encore neuf ans s’écouler sans résultat. À notre avis, il y a lieu d’imposer un échéancier strict. Compte tenu des neuf ans qui se sont écoulés et du fait que certains progrès ont été réalisés, il semblerait très raisonnable de prévoir une période de cinq ans ou plus pour compléter les négociations sur l’autonomie gouvernementale.

En agissant ainsi, le gouvernement ne doit pas abandonner le processus d’inscription qui est maintenant bien avancé, mais plutôt l’adapter au processus d’autonomie gouvernementale afin d’éviter de créer des institutions de gouvernance conformément à la Loi sur les Indiens, qui devraient de toute façon être modifiées ou abolies par suite de ce processus.

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