Résumé

Le rapport de 1993

En 1993, la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a publié un rapport, rédigé par le professeur Donald M. McRae, de l’Université d’Ottawa, sur les questions touchant le traitement des Innu du Labrador par le gouvernement du Canada (le gouvernement). Le rapport a conclu que le gouvernement avait ignoré ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu en négligeant de les reconnaître comme Indiens inscrits, en négligeant de leur offrir des programmes et des services comparables à ceux obtenus par les autres Premières nations et en réinstallant les Innu de Davis Inlet à un emplacement qui ne convenait pas à leur bien-être physique, social, culturel et politique.

Le rapport de 1993 formulait cinq recommandations à l’intention du gouvernement (voir encadré). Le rapport recommandait également que la Commission surveille la mise en œuvre de ces recommandations et qu’elle effectue un examen de suivi.

Le rapport actuel

Le présent rapport, rédigé par les professeurs Donald M. McRae et Constance Backhouse, répond à la recommandation demandant de réaliser un rapport de suivi. Le mandat de l’examen de suivi était le suivant :

• Évaluer les progrès réalisés par le gouvernement concernant la mise en œuvre des recommandations du rapport de 1993.

  
• Examiner les recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones au sujet de la mise en œuvre des recommandations de 1993.

  
• Examiner la situation des Innu concernant les engagements internationaux en matière de droits de la personne auxquels le Canada adhère.

  
• Examiner la situation de l’obligation du gouvernement envers les Innu compte tenu de la négligence de leur accorder un traitement égal à celui des autres Premières nations dans la période comprise entre 1949 et 2001.

 
• Émettre des recommandations s’il y a lieu.

II est recommandé que le gouvernement du Canada : i) reconnaisse officiellement ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu; ii) annule ses ententes de financement avec le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador sur les collectivités innu de Sheshatshiu et de Davis Inlet et conclue des ententes directes avec les Innu, en leur qualité d’Autochtones du Canada, et s’assure que ces ententes garantissent que les Innu ont accès à tous les fonds, les programmes et les services fédéraux offerts aux Indiens inscrits vivant dans des réserves du Canada tout en préservant les éléments utiles des ententes existantes comme le Programme des petites réserves; iii) entreprenne des négociations directes avec les Innu sur l’autonomie gouvernementale et le transfert des responsabilités pour les programmes et les services, en faisant participer, au besoin, le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador, selon le principe du consentement mutuel énoncé dans l’exposé de principes sur l’autonomie gouvernementale des Indiens du Canada de septembre 1989; iv) s’engage à organiser un déménagement rapide des Innu Mushuau à un emplacement choisi par eux; v) fournisse les fonds nécessaires pour mettre en application les présentes recommandations.

 

Mise en œuvre des recommandations de 1993

Reconnaissance officielle des responsabilités constitutionnelles fédérales

Le rapport de 1993 concluait que, compte tenu des circonstances associées à l’entrée de Terre-Neuve dans la Confédération en 1949, le gouvernement n’avait jamais reconnu ni assumé ses responsabilités constitutionnelles envers les Innu du Labrador tel que prévu par le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867.

La première recommandation du rapport de 1993 était donc que le Canada reconnaisse officiellement ses responsabilités constitutionnelles. Dans notre examen, nous avons constaté qu’entre 1994 et 1997, par le biais de diverses déclarations et de la correspondance, le gouvernement avait graduellement, bien qu’à contrecœur, reconnu ses responsabilités et accepté de les assumer.

CONCLUSION Le gouvernement a mis en œuvre la première recommandation du rapport de 1993 consistant à reconnaître officiellement ses responsabilités constitutionnelles à l’égard des Innu.

Ententes de financement

En conséquence directe de la négligence du gouvernement d’assumer ses obligations constitutionnelles envers les Innu, ces derniers ont été privés du financement de programmes et de services au même niveau que ceux obtenus par les autres Premières nations. Le financement de programmes a plutôt été fourni par le biais d’une série d’ententes fédérales-provinciales de partage des coûts qui ne permettait qu’une contribution ou une participation très limitée des Innu à la conception et à l’exécution de programmes. Le rapport de 1993 recommandait que le gouvernement annule ses ententes de financement et qu’il s’assure que les collectivités innu reçoivent tous les fonds, les programmes et les services fédéraux offerts aux Indiens inscrits dans les réserves du Canada.

La dernière entente de financement entre le gouvernement et la province de Terre-Neuve et du Labrador (la province) a pris fin en 1997. Le gouvernement a maintenant établi des relations financières directes avec les Innu. Cependant, notre examen révèle que la province se charge toujours du financement et de la prestation des services d’éducation, de santé et sociaux. Pour cette raison, la pleine prise en charge fédérale du financement dépend de l’inscription des Innu en leur qualité d’Indiens inscrits et de l’octroi de terres de réserve à leur intention, conformément à la Loi sur les Indiens. Le rapport de 1993 s’opposait à l’inscription conformément à la Loi sur les Indiens, prônant plutôt la négociation rapide d’une entente d’autonomie gouvernementale qui permettrait aux Innu de fonctionner en vertu d’une loi moderne. Cette solution s’est avérée irréalisable à court terme et le gouvernement et les Innu ont plutôt convenu la voie de l’inscription, bien que ce processus soit long.

Compte tenu de la situation actuelle, bien que les Innu reçoivent des fonds pour un large éventail de programmes et de services, le rôle de la province les empêche d’obtenir le même degré de participation et de responsabilité concernant ces programmes dont bénéficient d’autres collectivités similaires et qu’on avait souhaité après la recommandation de 1993. En outre, des programmes spéciaux, comme le Programme des petites réserves, qui sont conçus pour permettre aux Innu de conserver et de promouvoir leur mode de vie traditionnel sur le territoire, n’ont pas reçu un financement approprié au cours des dernières années. Nous concluons que la question du financement est encore loin d’atteindre l’objectif de 1993, bien qu’elle s’en rapproche.

CONCLUSION Le gouvernement a conclu des ententes de financement direct avec les Innu. Cependant, le gouvernement n’a pas encore procuré aux Innu l’accès à tous les fonds, les programmes et les services fédéraux offerts aux Indiens inscrits vivant dans des réserves au Canada. Le processus d’inscription et de création de réserves, qui est enfin amorcé, garantira aux Innu l’équité en matière de financement. Le gouvernement a négligé de préserver « les aspects uniques » de l’entente de financement antérieure à 1993 comme le Programme des petites réserves.

Autonomie gouvernementale

Comme le recommandait le rapport de 1993, les négociations sur l’autonomie gouvernementale ont commencé en 1994. Ces négociations ont été rompues en 2000 et sont restées en suspens jusqu’à ce que l’inscription et la création de réserves soient terminées. Les Innu craignent qu’à la reprise des discussions le gouvernement tente de leur imposer un statut analogue à celui d’un conseil municipal plutôt qu’une réelle gouvernance qui reconnaît leur indépendance comme peuple innu.

CONCLUSION

Le gouvernement s’est engagé dans des négociations sur l’autonomie gouvernementale avec les Innu conformément aux recommandations. Cependant, ces négociations sont maintenant en suspens sans plan de reprise. Nous concluons donc que, bien qu’il soit apparemment toujours engagé dans les négociations, le gouvernement n’a pas exécuté la recommandation de 1993.

Réinstallation des Innu Mushuau de Davis Inlet

Le rapport de 1993 recommandait la réinstallation des Innu de Davis Inlet dans une nouvelle collectivité en évoquant les conditions de vie inacceptables à Davis Inlet. La Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) a par la suite qualifié la situation à Davis Inlet de situation comparable à celle des pays en voie de développement les plus pauvres. En 1993, les Innu ont voté en faveur de la réinstallation et le gouvernement l’a approuvée en 1994. Notre examen a révélé que la réinstallation a été marquée par les retards et les difficultés dûs en partie, comme le vérificateur général l’a indiqué, à l’absence de gestion appropriée par le gouvernement. On prévoit maintenant que la réinstallation sera terminée à l’été 2003.

L’environnement physique constitue le plus grand défi à la réinstallation, qui est un des plus importants projets de ce type jamais entrepris par le Canada. Des facteurs environnementaux tels la très courte saison de construction et le caractère isolé de l’emplacement choisi ont entraîné d’importants retards.

Le financement du projet a été compliqué par des prévisions financières imprécises et par la nécessité subséquente d’obtenir de nouvelles autorisations financières à plusieurs reprises. De ce seul fait, il est résulté d’importants retards dans le projet parce que les autorisations arrivaient souvent trop tard pour transporter les matériaux pendant la courte saison de construction.

La gestion du projet devait être assurée conjointement par les Innu et par le gouvernement. Cette entente a été marquée par des problèmes découlant souvent d’un conflit entre les exigences gouvernementales et l’idée des Innu quant à la meilleure façon de faire les choses. Au bout du compte, ces difficultés ont été surmontées mais à grands frais.

La participation des Innu à tous les aspects du projet a été le principe directeur de l’entreprise. Ce principe était considéré comme un moyen de créer des capacités et d’acquérir des compétences chez les Innu et de leur permettre de gérer leur propre collectivité. Des tentatives visant à garantir la participation des Innu ont été effectuées mais n’ont pas toutes été couronnées de succès. Nous avons constaté que les Innu avaient tendance à finir par occuper les emplois demandant la qualification la plus faible et les moins prisés. Le vérificateur général a conclu que des efforts insuffisants avaient été produits pour faire en sorte que les Innu puissent gérer avec succès la transition à la nouvelle collectivité et à veiller à ce qu’elle soit bien gérée dans l’avenir.

Les aspects sociaux et économiques de la réinstallation constituent une autre question qui ne semble pas avoir été traitée avec l’attention voulue. La réinstallation en soi ne réglera pas les problèmes sociaux et culturels de longue date, comme l’alcoolisme et la toxicomanie chez les adultes et les jeunes et les hauts niveaux interdépendants de dysfonction familiale. La création de possibilités viables de développement économique et d’emploi est également urgente. La nécessité d’un plan social et économique approprié est évidente mais le gouvernement ne semble pas lui avoir accordé la priorité ou l’attention suffisante jusqu’à présent.

CONCLUSION

Le gouvernement est en voie de mettre en œuvre son engagement à l’égard de la réinstallation des Innu Mushuau à l’emplacement choisi par eux, tel que proposé dans la quatrième recommandation du rapport de 1993. La réinstallation a été marquée par des difficultés dont beaucoup auraient pu être évitées si le Canada avait agi promptement.

Financement de la mise en œuvre des recommandations

Le financement des recommandations de 1993 a été fourni par le gouvernement mais dans ce cas également des problèmes sont survenus. Les retards des approbations financières et la décision du gouvernement de placer les Innu sous la gestion financière d’une tierce partie ont provoqué le report de la réinstallation et d’autres projets. Des différends sont également apparus quant à la façon dont le financement était affecté. Par exemple, bien que les Innu aient fortement favorisé le maintien du Programme des petites réserves, le gouvernement ne lui a pas accordé un financement approprié. L’indemnisation pour l’absence de financement ou pour le financement insuffisant de la part du gouvernement depuis 1949 est une question qui n’est pas encore réglée.

CONCLUSION

Le gouvernement a réalisé d’importants progrès concernant le financement de la mise en œuvre des recommandations de 1993. Cependant, la question reste en suspens jusqu’à ce que toutes les recommandations aient été entièrement mises en œuvre.

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