Section 1
L’évolution de la politique de sécurité nationale au Canada depuis le 11 septembre 2001 et son incidence éventuelle sur les droits de la personne
Le gouvernement canadien a été lent à formuler une nouvelle politique de sécurité nationale après les attentats du 11 septembre. Dans la période qui a immédiatement suivi les attentats, et quelque temps par la suite, l'intervention du gouvernement a été de nature réactive. Il existait une politique sur laquelle s’appuyer, le Plan national de lutte contre le terrorisme. Il ne s’agissait pas d’un document public et il était pour ainsi dire inconnu du public en général. Le Plan national de lutte contre le terrorisme ne constituait pas une politique stratégique; il s’agissait plutôt d’un outil de gestion de crise, qui visait fondamentalement à clarifier les chaînes de commandement et les mandats des divers ministères et organismes fédéraux. La seule version publique – une vue d’ensemble sommaire – indique qu’aucune attention particulière n’a été accordée aux droits de la personne, hormis la conclusion suivante : « La Constitution canadienne, y compris la Charte des droits et libertés, les lois et la common law continuent de s’appliquer durant tout incident terroriste. »2
La première vague d’élaboration de politiques canadiennes à la suite des attaques du 11 septembre a eu lieu pendant les mois qui ont suivi immédiatement la crise, soit de septembre à décembre 2001. Durant cette période, le choc était encore très vif et le sentiment d’urgence, très aigu. L’inquiétude régnait généralement quant à la possibilité d’une deuxième série d’attaques terrorises contre l’Amérique du Nord. La politique du gouvernement canadien visait trois objectifs prioritaires : les ressources consacrées à la lutte contre le terrorisme, les pouvoirs législatifs et la frontière Canada-É.-U.
Les ressources déployées par le Canada pour répondre à la crise existante ou à de nouvelles menaces ont rapidement été jugées insuffisantes à la lumière des attentats du 11 septembre. Le gouvernement fédéral, agissant par le truchement d’un Comité ministériel spécial sur la sécurité publique et l’antiterrorisme constitué alors par le Cabinet et présidé par le vice-premier ministre John Manley, s’est hâté de débloquer des fonds pour renforcer les capacités. Une tranche initiale de 280 millions de dollars, principalement destinée à l’élaboration de politiques et aux activités de renseignement, a été suivie par l’annonce en décembre 2001 d’un budget de « sécurité nationale » de 7,7 milliards de dollars (initialement), qui devait couvrir un large éventail de mesures sur une période de cinq ans.3 Le plan budgétaire était dépourvu de toute orientation stratégique particulière et n’était assorti d’aucune déclaration stratégique.4
Parallèlement à l’attention qu’il portait aux nouvelles ressources, le gouvernement s’est lancé à l’automne de 2001 dans l’élaboration de nouveaux textes législatifs majeurs, principalement la Loi antiterroriste (le projet de loi C-36), dont il est question à la section 2 du présent rapport. De plus, le gouvernement a tenté de mettre en œuvre la Loi sur la sécurité publique (projet de loi C-17), mais ce projet de loi a fait l’objet de nombreuses critiques et son parcours a été inégal si bien qu’il n’a finalement pas été adopté même dans sa forme amendée avant mai 2004. Il en est également question dans la deuxième section de mon rapport.
Les deux projets de loi constituaient des réponses à des urgences, réelles et appréhendées. Dans le cas de la Loi antiterroriste (ATA), les critiques du projet de loi, animés par des préoccupations relatives aux droits de la personne, sont parvenus à obtenir des amendements importants, en particulier en ce qui concerne la définition du terrorisme et la « caducité » de quelques-uns de ces pouvoirs les plus spectaculaires. La Loi sur la sécurité publique a été remise sur le métier à cause des inquiétudes qu’elle avait provoquées dans le public quant à la nature des pouvoirs qu’elle conférait, sans contre-poids, aux ministres du Cabinet. Dans les deux cas, il était possible d’ affirmer que, même au milieu d’une crise appréhendée et à la suite d’un grand choc politique, les initiatives législatives visant à étendre les pouvoirs gouvernementaux étaient restreintes par des pressions contraires favorables au soutien des droits et des règles démocratiques.
Tout de suite après les événements du 11 septembre, la question de la sécurité aux frontières et des relations Canada-États-Unis a été au premier plan dans les décisions prises au Canada. La perturbation énorme, quoique temporaire, du commerce et des déplacements interfrontaliers à la suite du 11 septembre a rappelé avec force l’importance pour le Canada de conserver une frontière ouverte. À la crainte qu’une partie du complot du 11 septembre ait pu avoir été conçue ou favorisée de l’intérieur du Canada s'ajoutait celle que des cellules clandestines d’Al-Qaeda puissent être présentes au Canada et avoir l’intention de lancer de nouvelles attaques. C’est cette période de crainte qui a mis en lumière la nécessité de réduire les vulnérabilités à la frontière, d’augmenter la coopération avec les États-Unis et d’assurer le public canadien ainsi que notre allié américain que l’on pouvait compter sur le Canada comme partenaire de la lutte contre le terrorisme.5
La politique canadienne en matière de sécurité aux frontières a été conçue avec deux objectifs en vue : conserver une frontière ouverte pour le commerce et les voyages et sécuriser la frontière contre les menaces. Cette politique semblait plus simple qu’elle ne l’était en réalité : les deux objectifs risquaient de s’opposer. Le Canada a réagi en renforçant les mesures de sécurité et en cherchant une intégration plus étroite avec les États-Unis. Le premier triomphe public de la politique a été la signature de la « Déclaration sur la frontière intelligente » entre le Canada et les États-Unis le 12 décembre 2001. La Déclaration faisait état de l’interrelation entre la sécurité publique et la sécurité économique, thème qui devait persister dans toutes les discussions ultérieures sur la sécurité des frontières Canada-É.-U. Elle parlait de « zone de confiance qui nous protégera des actes terroristes » pour décrire le plan visant à renforcer la frontière. La Déclaration était assortie d’un plan de mise en œuvre plus détaillé, qui comportait initialement 30 points et qui en compte maintenant 32.6 Grâce à ce plan de mise en oeuvre, les deux gouvernements ont fait clairement savoir que les mesures de sécurité frontalière futures répondraient à la nécessité d’harmoniser les politiques et d’intégrer les efforts. Le plan d’action était fondé sur « quatre éléments » : la circulation sécuritaire des personnes, la circulation sécuritaire des biens, la sécurité des infrastructures et la coordination et le partage des renseignements. Ces quatre éléments faisaient suite aux efforts antérieurs, même celui le moins connu du public : la transmission des renseignements.
L’incidence éventuelle sur les droits de la personne de la nouvelle politique de sécurité à la frontière à la suite du 11 septembre touche à trois larges domaines : le partage accru des renseignements, la coopération et l’intégration accrues en matière de sécurité et les initiatives d’harmonisation Canada-É.-U. Dans ces trois domaines de préoccupation, en partie à cause du secret et en partie à cause de la nouveauté de ces dispositions, nous parlons surtout d’abus éventuels des droits de la personne plutôt que de cas réels et documentés.
Le partage transfrontalier accru des renseignements est, bien entendu, conçu pour améliorer la sécurité et en dernier ressort pour atteindre à une plus grande sécurité publique. En ce sens, il est censé avoir une incidence positive sur les droits. Mais il risque aussi de les amoindrir. Le partage accru des renseignements peut conduire à une diminution du contrôle canadien des données sur les Canadiens et les Canadiennes. Il peut avoir pour effet d’inonder les organismes canadiens de renseignements difficiles à évaluer en provenance de l’étranger, mais pouvant avoir une incidence sur les droits des Canadiens. Le partage accru des renseignements peut affecter les règles et les pratiques canadiennes en matière de traitement des renseignements délicats. Ce sont-là des craintes généralisées, mais qui pointent dans une même direction. L’accroissement du partage des renseignements peut menacer la souveraineté en matière de renseignements, même lorsqu’il a paradoxalement pour effet d’augmenter la quantité et la qualité des renseignements dont dispose l’État canadien. Il faut surveiller cette évolution de près, particulièrement en ce qui concerne l’élaboration de listes de surveillance transfrontalières et des mesures de protection qui s’y rapportent.
Il en résulte un ensemble de craintes pour ainsi dire identiques lorsqu’on envisage la coopération et l’intégration accrues en matière d’exécution de sécurité entre le Canada et les États-Unis. Les équipes intégrées de la police des frontières (EIPF) sont l’un des instruments de cette coopération. Le programme EIPF, auquel participent des représentants de l’application de la loi ainsi que des douanes et des services d’immigration des deux pays, a pris rapidement de l’importance depuis le 11 septembre 2001. Dès la fin de 2004, il y avait 23 EIPF en activité dans quinze zones frontalières « stratégiques ». Selon un communiqué officiel, en 2003-2004, un total de 45 cas liés à la sécurité nationale ont été découverts à la suite des opérations des EIPF.7 Certaines équipes IPF ont maintenant des unités de renseignement des deux pays partageant un même emplacement. Une équipe de gestion conjointe internationale a été créée pour superviser le programme.
Selon un auteur, la politique de la frontière intelligente devrait être considérée comme une stratégie délibérément étapiste. Reg Whitaker voit la politique comme [traduction] « le modèle concret pour l’approche canadienne la plus judicieuse à la coopération en matière de sécurité depuis le 11 septembre ».8 Selon l’évaluation de Whitaker, la politique de la frontière intelligente fonctionne (et évolue), donne des résultats concrets des deux côtés et sert [traduction] « à limiter les dommages à la souveraineté canadienne à des niveaux tolérables ».9 Il se peut que Whitaker ait raison. Son raisonnement aide à mettre en relief le fait que les menaces pour les droits de la personne découlant de la politique canadienne de sécurité de la frontière doivent être considérées comme des effets secondaires de l’érosion que la souveraineté canadienne subit forcément.
La question la plus controversée suscitée par les efforts d’harmonisation en matière de sécurité bilatérale est l’Entente sur les tiers pays sûrs. L’Entente sur les tiers pays sûrs a été incorporée dans le Plan d’action pour la frontière intelligente et elle modifie le système de traitement des revendications du statut de réfugié à la frontière terrestre Canada-É.-U. L’Entente modifie la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et est entrée en vigueur le 29 décembre 2004.10 Elle prévoit de nouvelles procédures pour traiter les demandes des revendicateurs du statut de réfugié à la frontière Canada-É.-U. Sauf certaines exceptions, les demandeurs d’asile qui arrivent des États-Unis à la frontière terrestre canadienne ne peuvent plus revendiquer le statut de réfugié au Canada. L’Entente permet de même aux É.-U. de retourner vers le Canada les demandeurs d’asile qui tentent d’entrer aux États-Unis en provenance du Canada. En termes populaires, l’Entente sur les pays tiers sûrs visait à arrêter « le magasinage d’asile ».
Les critiques ont prétendu que l’Entente sur les tiers pays sûrs déroge non pas aux lois canadiennes en matière de droits de la personne, mais aux règles internationales en matière de protection des migrants. Selon une étude récente commanditée par l’Institut de recherche en politiques publiques, [traduction] « en conséquence de la multiplication récente de politiques migratoires restrictives, la vulnérabilité des migrants a augmenté et leurs droits ont sans contredit été amoindris à toutes les étapes du processus d’immigration ».11 Un groupe religieux oecuménique canadien a exprimé les préoccupations de certains observateurs de l’Entente en soutenant que les États-Unis, pour diverses raisons liées au droit et à la politique, ne peuvent pas être considérés comme un pays « sûr » pour les demandeurs d’asile.12 Le Conseil canadien pour les réfugiés a stigmatisé l’Entente sur les tiers pays sûrs comme une « mauvaise affaire » et en a donné dix raisons, certaines d’entre elles portant sur l’argument que les États-Unis ne peuvent pas être considérés comme un pays sûr et d’autres sur la perte de la souveraineté canadienne.13
Quoique la controverse sur les divers éléments de la politique canadienne de sécurité nationale ne se soit pas aussitôt apaisée, la première vague de ces initiatives stratégiques s’est terminée soudainement en décembre 2001. Une période de deux ans est intervenue avant que la politique de sécurité nationale reprenne de l’importance à titre de priorité politique au Canada. Lorsque cela s'est produit, le contexte politique entourant la politique de sécurité nationale avait beaucoup changé.
En décembre 2003, le nouveau premier ministre, Paul Martin, a lancé un processus visant à procéder à une importante refonte des rouages gouvernementaux en matière de gestion de la sécurité nationale. Ces événements sont passés en revue à la section 4, mais ils ont eu l’effet de créer de nouveaux nœuds de leadership au sein du gouvernement canadien, dans le ministère naissant de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada et au bureau du Conseiller à la sécurité nationale du premier ministre.
Ces changements institutionnels d’envergure ont précédé la rédaction d’une déclaration de politique stratégique majeure et l’ont imposée. En avril 2004, le gouvernement a décrit celle-ci comme « le tout premier énoncé global de notre politique de sécurité nationale »14. La politique est apparue deux ans et demis après les attaques du 11 septembre (et 147 ans après la confédération). Dans sa préface au document, le premier ministre Martin écrivait :
Protéger une société ouverte expose nos principaux intérêts en matière de sécurité nationale et propose un cadre permettant de réagir aux principales menaces qui pèsent sur les Canadiens d’une façon qui respecte scrupuleusement nos valeurs fondamentales et les renforce, à savoir la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit et le pluralisme.15
La Politique de sécurité nationale constituait à bien des égards un document audacieux. Les objectifs de la politique de sécurité nationale canadienne y étaient clairement énoncés : assurer la sécurité des Canadiens; empêcher le Canada de servir de rampe de lancement pour des attaques de nos voisins et de nos alliés et apporter une contribution valable à la sécurité internationale. Le document cernait une série de menaces possibles courantes et mettait sur pied une approche innovatrice « tous dangers » à la politique de sécurité nationale. Cette approche « tous dangers » reconnaissait le danger que le terrorisme transnational constituait pour le Canada, mais sans lui donner plus d’importance qu’aux autres menaces. Le terrorisme n’était que l’une des menaces qui planaient dans un environnement « complexe » comportant des défis extrêmes tels que :
- la prolifération des armes de destruction massive;
- les États non viables ou en voie de le devenir;
- l’espionnage étranger;
- les désastres naturels;
- la vulnérabilité des infrastructures critiques;
- le crime organisé;
- les pandémies.
Malgré la rhétorique de Paul Matin dans son avant-propos au document, la politique de sécurité nationale ne fait guère référence à la protection des droits de la personne. Le document insiste surtout sur la nécessité de « protéger », la « société ouverte » étant plus ou moins prise pour acquise.16 Paradoxalement, il se peut que la formulation de l’approche « tous dangers », tellement conforme à l’expérience et la vision canadiennes, ait eu aussi pour effet de détourner l’attention des préoccupations relatives aux droits de la personne, vers l’énoncé de stratégie qui insistait sur les menaces terroristes et les mesures à prendre.
Une analyse soutenue de la façon dont il serait possible de faire progresser la société ouverte que les Canadiens chérissent tout en conciliant les objectifs de sécurité et la protection des droits de la personne fait défaut à la politique de sécurité nationale. Si la nécessité n’en a pas été aperçue, cela est peut-être dû aux discontinuités entre la première et la deuxième vague de prises de décision ou encore à la fatigue qui s’est installée en matière d’élaboration de politiques à la suite de la Loi antiterroriste.
Recommandation clé :
La CCDP devrait commanditer une étude des conséquences sur les droits de la personne de la Déclaration sur la frontière intelligente et du plan d’action dont elle est assortie.
La CCDP devrait procéder à une étude des « listes de surveillance » de l’ organisme fédéral canadien pour en vérifier la conformité avec la législation sur les droits de la personne et pour recommander des garanties et des mécanismes d’appel.