Section 3 L’application des pouvoirs antérieurs au 11 septembre au nouveau contexte de la sécurité, y compris les certificats de sécurité
Le Canada a réagi au nouveau contexte de la sécurité créé par les attaques terroristes du 11 septembre en augmentant la capacité des organismes de renseignement et d’application de la loi existants, en créant de nouvelles lois et en procédant à une réorganisation structurelle importante du gouvernement canadien. Le Canada a connu des attaques terroristes significatives dans le passé (au premier chef, l’attaque à l’explosif d’Air India). Avant le 11 septembre, le terrorisme était déjà considéré comme une continuelle menace à la sécurité du Canada. Mais l’importance de la menace révélée par les attaques du 11 septembre ont eu l’effet d’un choc sur le système politique. Les réponses du Canada aux menaces pour la sécurité après le 11 septembre reflétaient ce choc.
Les réponses canadiennes au nouveau contexte des menaces reposaient sur les fondements solides des valeurs et des principes nationaux canadiens, certains étant enchâssés dans la pratique et d’autres, dans la législation. Ces fondements comprenaient la Charte canadienne des droits et libertés (1982) et les pratiques établies depuis longtemps du multiculturalisme et de la démocratie. Le Canada est également un acteur international qui a une réputation à préserver et qui s’est engagé à appliquer des conventions internationales. Le Canada agit sur la scène internationale à l’intérieur d’un réseau complexe de relations d’alliance et de traités multilatéraux et bilatéraux. Nous vivons dans un espace nord-américain et devons nécessairement nous adapter lorsque notre plus important partenaire commercial et principal allié, les États-Unis, emprunte une voie de sécurité entièrement différente, comme cela fut le cas après le 11 septembre.
L’idée de « pouvoirs antérieurs au 11 septembre » pourrait, dans ce contexte, être considérée de manière très large comme une expression de la multitude des circonstances historiques qui définissent l’action canadienne aussi bien au pays qu’à l’étranger. La politique économique et sociale, la politique militaire et la politique étrangère sont des éléments de cette narration.
Mais, il est en particulier un « pouvoir » antérieur au 11 septembre, qui en est venu à symboliser les défis posés par l’adaptation de la pratique canadienne au nouvel environnement en matière de sécurité et qui suscite le plus la controverse sur la conduite de la sécurité nationale du Canada. Ce « pouvoir » est l’utilisation des « certificats de sécurité d’immigration » en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR).
Les certificats de sécurité existent depuis 1977 et sont un élément des lois canadiennes sur l’immigration depuis 1991.45 Ils constituent un outil de protection, qui est toutefois modérément utilisé. Seulement 27 certificats de sécurité ont été émis depuis 1991. La moyenne au bâton du gouvernement devant la Cour fédérale, qui statue en matière de certificat de sécurité, est élevée. Sur les 27 cas, la Cour en a admis 20. Trois n’ont pas été confirmés. Quatre sont en instance.
Malgré le fait que le public perçoit les certificats de sécurité comme un instrument antiterroriste, cinq certificats seulement ont été émis depuis le 11 septembre.46
Pourquoi, alors, une telle controverse ? La réponse se trouve dans quatre éléments du système de certificat de sécurité : le recours aux renseignements secrets; la nature du processus prévu par la loi; les conditions de détention; et la question du renvoi dans des pays qui pratiquent la torture. Ces quatre éléments semblent soulever des questions troublantes quant à la question de savoir si les prérogatives de la sécurité nationale ne l’emportent pas sur les protections des droits de la personne. Ces questions sont présentement à l’étude dans le cadre de l’examen parlementaire de la législation antiterroriste. La constitutionnalité du processus de certificat de sécurité fait également l’objet de l’examen de la Cour suprême du Canada.47
Dans la présente section de mon rapport, la discussion visera à comprendre le processus impliqué par les certificats de sécurité, et non à juger de la question de savoir s’ils sont acceptables comme pratique en matière de sécurité et comme garantie des droits fondamentaux de la personne.
Les certificats de sécurité reposent sur les renseignements secrets. Ces renseignements peuvent provenir de multiples sources, certaines canadiennes, d’autres étrangères. Certains freins sont inséparables de l’utilisation des renseignements aux fins de constituer un dossier contre quelqu’un dans le flot de l’immigration. En vertu de l’un de ces freins, les organismes Canadien, au premier chef desquels le SCRS, doivent disposer d’un dossier bien étoffé pour convaincre le ministre. La réputation est en jeu. Dans la mesure où un dossier contient des renseignements importants provenant de l’étranger, le SCRS aurait une raison de plus de s’assurer d’avoir en main des cartes gagnantes. Sa réputation auprès des organismes étrangers, laquelle est essentielle aux partenariats de renseignements anciens ou nouveaux, pourrait dans une certaine mesure être en jeu.
Les certificats de sécurité doivent être signés par deux ministres, respectivement de la Sécurité publique et de la Citoyenneté et de l’Immigration. Ceci constitue en soi une restriction à l’utilisation de l’outil et renforce la nécessité de présenter un dossier de renseignements convaincant. Les motifs pour lesquels les ministres peuvent délivrer un certificat de sécurité sont les dangers pour la sécurité canadienne, les atteintes aux droits humains ou internationaux, la grande criminalité ou les activités de criminalité organisée tels que définie par la Loi.
La question du recours aux renseignements secrets dans les procédures judiciaires est épineuse. Au début du processus des certificats de sécurité au Canada, il y a, à tout le moins, le double fardeau d’avoir à protéger la réputation des services de renseignement et de convaincre les ministres.
C’est un juge de la Cour fédérale qui se prononce sur les certificats de sécurité. Le processus judiciaire dépolitise la question, mais ne permet toutefois pas l’application régulière de la loi. Les défendeurs et les conseillers juridiques sont mis dans la position difficile de ne pas connaître les éléments de preuve à charge. Le processus ne permet pas non plus de contre-interrogatoire sur les éléments de preuve ou de contre-interrogatoire des témoins. Mais le juge du procès est tenu non seulement de statuer sur le caractère raisonnable de la preuve, mais aussi de fournir, dans la mesure possible, un résumé de la preuve à la personne en question. Dans d’autres États, la procédure judiciaire permet à un amicus curiae ayant une attestation de sécurité d’examiner intégralement la preuve et d’aider la personne. Il existe peut-être d’autres moyens d’essayer de résoudre le dilemme entre le secret et les droits dans un tel cas.
Les conditions de détention sont un aspect troublant du processus de certificat de sécurité. Certaines affaires de certificats de sécurité ont duré des années, laissant ainsi les personnes dans les limbes de la détention. On a soulevé des questions sur les installations fournies aux personnes faisant l’objet de certificats de sécurité. Les questions sur les dispositions relatives à la libération font également controverse. Le gouvernement canadien a commencé à transférer les personnes impliquées dans des affaires de certificat de sécurité, d’établissements de détention provinciaux inadéquats dans des établissements fédéraux. On a réfléchi officiellement à la possibilité de permettre une libération contrôlée au moyen de divers moyens de surveillance continue. Tout cela donne à penser que le gouvernement considère que les questions relatives à la détention peuvent être dans une certaine mesure résolues et, également, qu’il est sensible aux critiques du public sur le sujet.48
Dans les cinq affaires actuelles de certificats de sécurité ayant un rapport avec le terrorisme, Mahmoud Jaballah est détenu depuis 1999, Mohammad Zeki Mahjoub, depuis juin 2000, Hasan Almrei depuis octobre 2001, Mohamed Harkat depuis décembre 2002 et Adil Charkoui depuis mai 2003.Charkoui a été mis en liberté provisoire en février 2005 et est notamment assujetti à une surveillance électronique.
Ces cinq affaires de sécurité comportent toutes des allégations selon lesquelles les personnes encourraient le danger de se faire torturer dans l’éventualité de leur renvoi dans leur pays d’origine. Voilà où les dilemmes posés par les affaires de certificats de sécurité semblent le moins se prêter à des améliorations ou aux processus de freins et de contrepoids. Le Canada est lié par des conventions et des normes de droit international qui interdisent d’expulser des personnes vers des régimes qui pratiquent la torture. 49 Il est aussi lié par le droit reconnu par le droit international ainsi que par la Charte à un procès juste et équitable.
Le processus du certificat de sécurité comporte un « examen des risques avant renvoi » conduit par un fonctionnaire de Citoyenneté et Immigration Canada. L’examen des risques fait également l’objet d’un examen par un juge de la Cour fédérale. À cet égard, l’affaire Manickavasagam Suresh peut servir de pierre de touche. Le statut de réfugié au Canada a été accordé à Suresh en 1991 et il a par la suite été arrêté et détenu, en attente de son expulsion, en raison de liens allégués avec les Tigres de libération de L’Eelam tamoul) ou les Tigres tamouls. Suresh a reçu la mise en liberté provisoire dans l’attente d’un pourvoi en mars 1998. En janvier 2002, l’affaire Suresh a pris un nouveau tournant lorsque la Cour suprême du Canada a confirmé le principe du non-refoulement tout en précisant que « « sauf circonstances extraordinaires, une expulsion impliquant un risque de torture violera généralement les principes de justice fondamentale ». Le gouvernement du Canada a interprété les mots « circonstances extraordinaires » dans le sens de menaces graves à la sécurité nationale. La Cour suprême a accordé à Suresh le droit à une nouvelle audience relative à son expulsion, étant donné sa conclusion que les garanties procédurales avaient été insuffisantes dans ce cas.50
L’affaire Suresh porte le processus de certificat de sécurité à ses limites en ce qui a trait à la durée de détention, à l’exigence additionnelle imposée à l’État de partager son dossier avec la personne avant son expulsion, aux préoccupations relatives à la torture dans l’éventualité de l’expulsion et aux obligations du Canada en droit international. Tout cela entraîne nécessairement un effort impossible pour décider entre le degré de la menace à la sécurité nationale posée par une personne et la possibilité que celle-ci soit soumise à la torture.
L’affaire Suresh a également mis en lumière la forte probabilité que le processus de certificat de sécurité soit pris au piège de chacun de ses dilemmes éventuels lorsqu’il sera utilisé contre des personnes soupçonnées de terrorisme. Cette conclusion semble étayée par le cas des cinq Musulmans qui font présentement l’objet de certificats de sécurité et qui risquent d'être envoyés du Canada.
Recommandation clé :
La CCDP devrait étudier le processus du certificat de sécurité sous trois angles principaux : a) la détention et les conditions de mise en liberté provisoire; l’accès de la personne accusée aux éléments de preuve à charge; c) les garanties relatives aux ordonnances d’expulsion. Une telle étude devrait viser à déterminer la mesure dans laquelle les préoccupations relatives aux droits de la personne ont été suffisamment reconnues lors de l’utilisation des certificats de sécurité.