Section 5 Mesures de responsabilisation et examen des organismes de sécurité nationale et de leurs pratiques, en particulier en ce qui a trait à l’exécution fidèle de leurs mandats et au respect des droits de la personne
Un régime de responsabilisation fonctionnel est essentiel à la pratique du renseignement dans les États démocratiques. Cependant, dans le passé, de tels régimes ont mis du temps à se développer. Ce sont les États-Unis dans les années 1970 qui, à l’occasion d’enquêtes du Sénat et de la Chambre des représentants sur les pratiques de la collectivité du renseignement américaine, ont montré la voie en créant des comités officiels chargés de la surveillance du renseignement dans le Congrès. Depuis la fin des années 1970, l’exemple des États-Unis a été suivi, après un certain temps, notamment au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande.
Le Canada n’a pas encore élaboré de système formel d’ examen parlementaire de sa sécurité et de sa collectivité du renseignement, quoiqu’un tel système soit sans doute pour bientôt. En décembre 2003, le nouveau chef du parti Libéral, Paul Martin, proposait la création d’un comité des parlementaires sur la sécurité nationale. L’idée a été étudiée et a fait l’objet d’un rapport d’un comité provisoire de parlementaires entre mai et octobre 2004. Le gouvernement a déposé le projet de loi C-81, Loi constituant le Comité de parlementaires sur la sécurité nationale, le 24 novembre 2005, qui n’a toutefois pas été adopté avant la prorogation en décembre 2005 en vue de la tenue de nouvelles élections. Au moment d’écrire le présent travail, le nouveau gouvernement conservateur de Stephen Harper n’a pas encore annoncé ses intentions relativement à l’organisme parlementaire.
Mais en l’absence d’un examen parlementaire, il existe d’autres mécanismes de fond pour assurer la responsabilité démocratique de la collectivité du renseignement et de la sécurité. 55 Ces mécanismes comprennent la responsabilité ministérielle, les organismes d’examen fédéraux, les médias et le milieu des universitaires. Les deux derniers échappent aux paramètres de la présente étude.
Les éléments clés du système canadien sont la responsabilité ministérielle et les organismes d’examen parlementaire. La responsabilité ministérielle est une clé de voûte des démocraties parlementaire de style Westminster. La philosophie de base de la responsabilité ministérielle apparaît simple. Les ministres sont par l’intermédiaire du Parlement responsables devant le public de leurs ministères, de leur administration et de leur bon fonctionnement. Mais, selon une étude réalisée dans le cadre de l’enquête Gomery, la doctrine de la responsabilité ministérielle est « un concept stratifié avec des sens différents ».56 David E. Smith soutient que le Parlement canadien devrait s’ efforcer de définir le concept et de prévoir la responsabilité ministérielle au moyen d’une surveillance de comité.
Si la responsabilité ministérielle dans le contexte canadien est entravée par l'obscurité des définitions et par l’absence d’une procédure parlementaire établie et de comités pour la soutenir, alors le problème devient encore plus grand lorsqu’il s’agit de la responsabilité ministérielle des organismes ayant des fonctions en matière de sécurité et de renseignement. La difficulté réside dans le fait que la protection du secret qui entoure les sources opérationnelles et les méthodes de collecte de renseignement dissuade les ministres de se familiariser complètement avec le travail des organismes dont ils ont la charge. Lorsqu’il s’agit de la responsabilité ministérielle à l’égard des organismes chargés de l’application de la loi, tels que la GRC, le problème s’accroît encore en raison du principe de non-implication des ministres dans les enquêtes criminelles.
En pratique, dans le domaine du renseignement et de la sécurité, ce sont les ministres qui sont investis de la responsabilité ministérielle et qui sont parfois appuyés par des mécanismes de responsabilisation internes. L’ exemple le plus pertinent d’un tel mécanisme interne est l’inspecteur général du SCRS. L’idée d’un inspecteur général (IG) avait été proposée par la Commission McDonald et incorporée à la Loi sur le SCRS lors de son adoption en 1984. La définition officielle de la fonction de l’IG est la suivante : « L’inspecteur général tient lieu de vérificateur interne de la ministre, en ce qui à trait au SCRS, et complète les conseils de la sous-ministre en offrant un moyen indépendant de s’assurer que le SCRS se conforme à la loi, aux instructions ministérielles et aux politiques opérationnelles ». 57
L’IG du SCRS est tenu de présenter au ministre un certificat annuel assorti de remarques sur le rapport annuel du directeur du SCRS. 58 Cette façon de faire vise à établir des freins et des contrepoids. Elle est complétée par la fonction consultative de l’IG du SCRS sur les questions de responsabilité et par le pouvoir du ministre de commander certaines études précises à l’IG.
À la fonction de l’inspecteur général en matière de responsabilité correspond celle d’un organisme d’examen externe, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS). De même que l’IG, le CSARS a été constitué en vertu du la Loi sur le SCRS en 1984. Le CSARS présente des examens classifiés au ministre et un rapport annuel, dont la version publique est déposée au Parlement. Les rapports annuels sont affichés sur le site Web du CSARS. De par son mandat, le CSARS doit se pencher sur les questions de conformité – conformité à la loi et aux directives ministérielles. Au cours des ans, le CSARS a interprété son mandat de façon plus en plus large, ce qui dénote le sous-titre qui accompagne ses rapports annuels : « examen opérationnel ». Mais le CSARS s’est montré réticent à mener des études qualitatives du rendemen1t du SCRS et s’est révélé peu apte à des exercices consistant à tirer les leçons apprises. 59 On peut soutenir que ceci a limité son utilité.
Un second obstacle à la capacité du CSARS de remplir sa fonction de responsabilisation est le problème permanent du secret. Le rôle du CSARS dans la chaîne de responsabilité est de faire rapport au ministre et, par l ’intermédiaire de celui-ci, au Parlement. Le CSARS ne rend par directement de comptes au public et n’est pas responsable envers lui. La version déposée au Parlement de son rapport annuel, à l’instar de la version publique des certificats del’IG, est souvent un document anodin en raison de la confidentialité qui entoure les questions de sécurité nationale.60
Deux autres éléments de la collectivité de renseignement et de sécurité du Canada fonctionnent présentement conjointement avec des organismes d’examen externes. Les activités du Centre de la sécurité des télécommunications (CST), l’organisme de renseignement sur les transmissions du Canada, sont assujetties à l’examen du Bureau du commissaire du CST. Le poste du commissaire du CST a été créé en 1996 et son titulaire agissait en vertu de plusieurs décrets. Le mandat du commissaire était d’examiner les opérations du CST pour vérifier leur conformité avec la loi et, en second lieu, d’enquêter sur les plaintes concernant la légalité des activités du CST.
Le Bureau du commissaire du CST a reçu un mandat législatif en vertu du projet de loi C-36, la Loi antiterroriste, adopté en décembre 2001. La nouvelle loi confirmait l ’étendue des fonctions antérieures du Commissaire et les élargissait. Elle a conféré au Bureau de nouvelles responsabilités consistant à surveiller la conformité du CST aux autorisations ministérielles en matière d’interceptions de communications. Elle assignait aussi au Commissaire la tâche de déterminer les motifs des actions des fonctionnaires se livrant à des dénonciations – ce que la nouvelle Loi sur la protection de l’information désigne comme la défense d’intérêt public.61
Conformément à son mandat, le commissaire du CST présente un rapport annuel au ministre de la Défense nationale qui le dépose à la Chambre des communes. Le rapport annuel comporte, le cas échéant, des commentaires sur les quatre composantes principales des fonctions du Bureau :
- La conformité du CST avec la loi
- La conformité du CST avec les autorisations ministérielles relatives à l’interception de communications
- Les plaintes contre le CST
- Les cas de défense de l’intérêt public
Le rôle du commissaire du CST en ce qui concerne les autorisations ministérielles reflète bien les nouveaux pouvoirs conférés au CST en vertu de la Loi antiterroriste de 2001. Avant l'adoption de cette loi, il était interdit au CST d’intercepter les communications des Canadiens. Le CST conserve sa fonction d’organisme du renseignement étranger en vertu de la Loi, mais il lui est aussi conféré la capacité d’intercepter les communications dans des circonstances très précises. En vertu du projet de loi C-36 (Loi sur la défense nationale, Partie V. 1), le ministre de la Défense nationale « peut autoriser par écrit le CST à intercepter des communications privées ». 62 L’autorisation ne peut être donnée que pour collecter des renseignements étrangers en vertu du mandat du CST ou pour protéger les systèmes ou les réseaux électroniques du gouvernement du Canada. Il convient de noter que les interceptions du CST ne sont pas assujetties aux freins habituels que procurent les mandats de la Cour fédérale; les autorisations ministérielles de même que l’examen externe de cette autorisation sont donc extrêmement importants. 63
La principale contribution du commissaire du CST est de soutenir la responsabilisation ministérielle. Les mêmes contraintes s’appliquent au rapport annuel du commissaire qu’à ceux du CSARS et de l’IG du SCRS. Les dispositions relatives au secret et la reddition de rapport anodine qui en découle limite sa capacité à améliorer la compréhension publique de la fonction du CST.
L’autre organisme de la collectivité du renseignement et de la sécurité qui est assujetti à un mécanisme d’examen externe est la Gendarmerie royale du Canada. Le mécanisme d’examen de ce corps de police est conçu différemment.
La Commission des plaintes du public contre la GRC (CPP) a été créée en vertu d’une loi du Parlement en 1988. Sa fonction n’est pas de procéder à des examens systématiques, mais plutôt, comme son titre le laisse entendre, d’examiner les plaintes du public sur la conduite de la GRC. Le président de Commission a néanmoins le pouvoir de lancer lui-même une enquête, comme il l’a fait en octobre 2003 relativement à l’affaire Maher Arar. 64 Contrairement à l’IG du SCRS, au CSARS et au commissaire du CST, le CPP œuvre dans le domaine de la responsabilisation publique plutôt que ministérielle.
Le CPP a fait face, dans le passé, à des défis de taille lors de ses enquêtes sur les activités de la GRC touchant la sécurité nationale. Cette expérience avait conduit le président d’alors de la Commission des plaintes du public, Shirley Heafey, à s’adresser à la Commission O’Connor, dans le cadre de son examen en vertu de la partie II sur la question d’un nouveau mécanisme d’examen des activités de sécurité nationale de la GRC. Mme Heafey a présenté deux rapports à la Commission Arar, dont le second contient des observations convaincantes.
Mme Heafy soutient que l’information est un élément « essentiel » d’un mécanisme de plaintes du public et que la « résistance » de la GRC à transmettre au CPP tous les renseignements relatifs aux plaintes « empêche déjà la CPP de bien s’acquitter de son mandat ».65 Mme Heafy défendait le maintien du CPP, mais tout en soutenant que sa loi habilitante devait être modifiée pour lui donner accès à tous les renseignements pertinents et à lui conférer des pouvoirs de vérification. Étant donné que la GRC agit au sein d’une collectivité du renseignement et de la sécurité plus large, Mme Heafey reconnaissait la nécessité d’un nouveau mécanisme de surveillance, un comité d’examen de la sécurité nationale « coexistant avec la CPP et les autres organismes d'examen, qui surveillerait la conduite de toutes les entités fédérales du secteur de la sécurité nationale ».66
Dans ses recommandations relativement aux nouveaux mécanismes d’examen des activités de la GRC touchant la sécurité nationale, qui doivent être présentées à l’automne 2006, la Commission O’Connor devra choisir entre des propositions de mécanismes conçus expressément pour la GRC et un système d’examen externe de l’ensemble de la collectivité du renseignement et de la sécurité nationale. Ces recommandations et la réponse du gouvernement, de même que la question d’un nouveau comité parlementaire, ont la capacité de modifier considérablement la façon dont le Canada surveille son système de sécurité nationale.
Le dernier élément à examiner ici dans le cadre de responsabilisation actuelle concerne le travail du vérificateur général. Le Bureau du vérificateur général (BVG) a, de loin, la plus longue histoire en tant qu’organisme fédéral impliqué dans la surveillance des activités de la collectivité du renseignement et de la sécurité nationale. Le Bureau a été créé en 1878. Son objet initial – informer le Parlement sur les dépenses du Trésor public – demeure l’élément central des travaux du vérificateur général de nos jours. Des textes législatifs successifs – la Loi sur le vérificateur général de 1977, des modifications à la Loi en 1994 et une modification ultérieure en 1995 – constituent les fondements des activités actuelles du BVG.
Malgré sa longue histoire, le Bureau du vérificateur général n’a procédé à sa première étude de la collectivité du renseignement canadien qu’en 1996. Cette première étude importante se concentrait sur la question du contrôle et de la responsabilisation.67 Les conclusions pondérées du BVG étaient que des mesures importantes de contrôle et de responsabilisation existaient, que des progrès avaient été accomplis dans les années récentes, mais qu’il y avait encore place à des améliorations. En particulier, le BVG appelait à faire davantage d’efforts pour renforcer le leadership et la coordination au sein de la collectivité du renseignement et améliorer le mécanisme de détermination des priorités. Il appelait aussi à des améliorations dans la manière de mesurer la performance du SCRS et du CST. Avec une certaine prescience, il a défendu la nécessité d’un cadre législatif pour la CST « vu l'importance de ses opérations, leur nature délicate et leur coût »68 Ce cadre législatif devait être élaboré dans le projet de loi C-36, la Loi antiterroriste.
La vérificatrice générale s’est à nouveau penchée sur la collectivité du renseignement et de la sécurité canadienne en 2004. Le chapitre 3 de son rapport de 2004 était consacré à une étude de la mise en œuvre de l’initiative antiterroriste de 2001 du gouvernement; il portait particulièrement sur les manières dont le gouvernement avait dépensé la première tranche des fonds alloués à la sécurité nationale dans son budget pour la sécurité de décembre 2001. Le rapport de 2004 du BVG contenait relativement peu de remarques sur la responsabilisation et était davantage consacré aux questions opérationnelles. Mais le BVG a néanmoins cerné les domaines où il croyait que l'on avait réalisé très peu de progrès depuis son initiative de 1996. La vérificatrice générale continuait d’être préoccupée par l’absence de coordination du renseignement entre les ministères et par la capacité des organismes du renseignement de communiquer les uns avec les autres. La vérificatrice générale a signalé la nécessité de « renforcer le cadre de gestion de la sécurité et du renseignement ». « Il faut améliorer, dit-elle, la gestion des questions dont la portée s’étend à plus d’un organismes, qu’il s’agisse de systèmes d’information, de listes de surveillance ou de filtrage du personnel. »69
Quoique le rapport de 2004 du BVG ait été consacré surtout aux questions opérationnelles, il n’en était pas moins clairement pertinent dans l’optique d’une étude de la responsabilisation des systèmes de sécurité nationale et de son rapport avec la protection des droits. Une collectivité du renseignement et de la sécurité dont la coordination est insuffisante et dans laquelle il existe des problèmes de coopération interministérielle en ce qui concerne le partage des renseignements est fort probablement une collectivité qui présente des problèmes en matière de protection des droits de la personne.
Dans l’ensemble, nous avons vu que des mesures de responsabilisation et d’examen des organismes de sécurité nationale au Canada ont un certain nombre de caractéristiques clés en commun. La première est que le système de responsabilisation qui s’applique dans les domaines du renseignement et de la sécurité donne la priorité à la responsabilisation ministérielle. Mais la responsabilisation ministérielle est amoindrie par l’absence d’un système de comité parlementaire efficace. Une seconde caractéristique est que les organismes d’examen internes et externes sont extrêmement spécialisés. Ils le sont autant au vu de leur mandat, qui porte sur des entités uniques de la collectivité du renseignement et de la sécurité, qu’au vu de leur fonction primordiale, qui est de surveiller la conformité à la loi. Une troisième caractéristique est que la notion de responsabilisation directe envers le public canadien est largement absente du système. La capacité du public de bénéficier du système d’examen et de responsabilisation est limitée en raison des contraintes du secret et de la nature des rapports qui sont rendus au public par l’intermédiaire du Parlement.
Aucun des organismes d’examen actuels n’a le mandat explicite d ’examiner les questions touchant les droits de la personne; leur tâche commune est de surveiller la conformité à leurs mandats exprès prévus par la loi et aux directives ministérielles. Ces mandats prévus par la loi et ces directives ministérielles sont, toutefois, assujettis à l’obligation de protéger et de respecter les droits de la personne. La CCDP a intérêt à surveiller les rapports produits par les organismes d’examen de manière à procéder à sa propre évaluation des informations transmises dans le domaine public. À partir de ces informations, il pourrait être possible d’établir des tendances à long terme et de déterminer les questions les plus pressantes. Ceci permettra à la CCDP de rédiger des recommandations sur les pratiques du renseignement et de la sécurité et sur les incidences de ces pratiques sur les droits de la personne au Canada.
Recommandation clé :
La CCDP devrait constituer une base de données sur les préoccupations relatives aux droits de la personne fondées sur les rapports remis jusqu’à présent par les organismes d’examen responsables du renseignement et de la sécurité. L’objet de cette étude serait d’évaluer la mesure dans laquelle ces organismes d’examen ont prêté une attention systématique aux questions touchant les droits de la personne et ont signalé dans leurs rapports quelque tendance préoccupante. Les documents à étudier comprendraient les rapports appartenant au domaine public que l'on peut obtenir de l’IG du SRCS, du CSARS, du commissaire du CST, de la Commission des plaintes du public contre la GRC et du procureur général. Cette base de données pourrait constituer un élément important du bilan sur les droits de la personne » de la CCDP.