Section 6 Responsabilité et capacité du gouvernement fédéral canadien en matière de protection à l’étranger des Canadiens et de leurs droits, notamment au regard du droit international

La responsabilité des États à l’égard de la protection de leurs citoyens à l’intérieur et à l’extérieur de leurs frontières constitue sans contredit une partie fondamentale et reconnue depuis très longtemps de la doctrine de la souveraineté des États. Cependant, la capacité des États à assurer cette protection implique des difficultés toute autres selon que ces citoyens se trouvent à l’étranger ou au pays. La phrase suivante, extraite des passeports canadiens, souligne bien la nature symbolique de l’extension à l’étranger de la responsabilité du gouvernement canadien de protéger les citoyens :

Le ministère des Affaires étrangères du Canada, au nom de Sa Majesté la Reine, prie les Autorités intéressées de bien vouloir accorder libre passage au titulaire de ce passeport, de même que l’aide et la protection dont il aurait besoin.⁷⁰

Comme la citation précédente l’indique, la responsabilité de protéger les Canadiens à l’étranger incombe au ministère fédéral des Affaires étrangères. C’est de la capacité à porter assistance aux Canadiens à l’étranger de ce ministère directeur que dépend la protection de ceux ci. L’action du Canada met alors en jeu un enchevêtrement complexe de dispositions du droit international, de rapports inter-étatiques ainsi que des codes et des pratiques de l’État étranger. Cette complexité s'accroît encore dans le cas des Canadiens qui se trouvent coincés dans des zones de guerre, retenus par la contrainte dans des régions sans état de droit, incarcérés par des États non respectueux des normes reconnues par les pays occidentaux, ou pris de quelque façon au piège des pratiques illégales apparues après les attentats du 11 septembre dans le cadre de la guerre contre le terrorisme menée par les États-Unis.

L’exemple récent de la prise en otages de deux Canadiens, James Loney et Harmeet Sooden, lors de leur voyage en Iraq à titre de membres des Équipes chrétiennes d'action pour la paix, montre bien la difficulté de protéger les particuliers qui se rendent de leur propre chef dans des zones de guerre. Le cas de Maher Arar illustre lui aussi de manière dramatique ce qui est susceptible d’arriver aux personnes prises au piège de la pratique antiterroriste américaine connue sous le nom de « renvoi extraordinaire ». Dans les deux cas, le Canada a déployé d’importantes ressources pour venir en aide à ses ressortissants. Et dans les deux cas, le Canada ne disposait pas à lui seul de la capacité souveraine et infaillible de protéger ses ressortissants au-delà de ses frontières. C’est une équipe militaire de la coalition en Iraq, menée par les Forces spéciales britanniques, qui a rescapé Loney et Soden. Les médias ont laissé entendre qu’un important contingent canadien était en Iraq pour aider à la localisation et la libération des deux otages canadiens. Maher Arar a quant à lui été déporté en Syrie par les autorités américaines sans le consentement du gouvernement canadien. Pendant sa détention dans une prison syrienne, M. Arar avait accès à des représentants consulaires canadiens, mais le Canada n’avait nullement le pouvoir de forcer sa libération. Le bouclier qui protège les Canadiens à l’étranger est donc fragile.

Pour approfondir la question de la responsabilité et de la capacité du Canada en matière de protection de ses ressortissants à l’étranger dans le contexte des droits, il importe de saisir que c’est le droit à la « sécurité de la personne » qui est en en jeu, un droit reconnu par la Charte.⁷¹ La sécurité de la personne englobe la sécurité physique ainsi que le respect de la vie privée. Les droits reconnus par la Chartre ne s’étendent pas au-delà des frontières canadiennes. Mais, pour le meilleur ou pour le pire, les Canadiens vont souvent à l’étranger en pensant que leurs droits voyagent avec eux.

La responsabilité des voyageurs canadiens de s’informer des menaces éventuelles dans les pays où ils vont et de prendre des précautions raisonnables l’emporte logiquement sur celle du gouvernement canadien de les protéger à l’étranger. Un devoir de prudence s’impose. C’est relativement à ce devoir d’information que la responsabilité du gouvernement et celle des particuliers se chevauchent.

Le gouvernement fédéral doit procurer des renseignements fiables aux Canadiens sur les risques qu’ils encourent en voyageant ou en vivant à l’étranger. Le gouvernement ne constitue pas la seule source de tels renseignements, mais plutôt une partie d’un univers de renseignements diffus, qui englobe les médias, les guides de voyage, les agents de voyage, les sources locales et les récits de voyageurs. L’information gouvernementale qui fait partie de cet éventail doit être facilement accessible à tous les Canad iens et sa valeur réside dans sa fiabilité.

Le premier critère de la responsabilité et de la capacité du gouvernement fédéral en matière de protection des Canadiens outre-mer concerne donc le domaine de l’information. À cet égard, le ministère des Affaires étrangères, en tant que ministère directeur, dépend énormément de l’information qu’il diffuse sur son site Internet (www.fac-aec.gc.ca). Dans la définition de sa mission, telle qu’on peut la lire sur le site Internet, le ministère déclare qu’il travaille « à favoriser la prospérité, à garantir la sécurité des Canadiens dans un contexte mondial et à promouvoir les valeurs et la culture canadiennes sur la scène internationale. » La Direction générale des affaires consulaires, au sein du ministère des Affaires étrangères du Canada, est l’hôte d’un site Internet riche en informations. Le but général poursuivi est d’être à la fois clair sur l’information et sur les précautions à envisager. Parmi les rubriques les plus utiles sur le site, la section Actualités « offre aux voyageurs canadiens des conseils et renseignements d’actualité dictés par les événements sur des questions comme la sécurité, les catastrophes naturelles, les manifestations et les risques sanitaires, qui pourraient toutes avoir de graves répercussions sur leurs voyages à l’étranger. » ⁷² Le ministère précise que « les Actualités permettent au gouvernement du Canada de communiquer cette information au grand public, rapidement, clairement et de manière concise. » L’information accessible via Internet est appuyée par un Centre des opérations d’urgence dont le numéro de téléphone est fourni sur le site. Les Actualités sont complétées par diverses publications disponibles en ligne, notamment « Conseils aux voyageurs » et « Dernières nouvelles », offrant des « conseils et des renseignements cohérents, complets, à jour et précis sur la sécurité en voyage dans les pays étrangers. »

Les « Actualités » issues de la Direction générale des affaires consulaires enregistrent et soulignent la nature et le degré d’alerte se rapportant aux pays visités et fournissent de brefs détails sur les dangers à prévoir et à éviter. Le ministère des Affaires étrangères du Canada utilise un système gradué « d’Avertissements » pour les voyageurs, le plus sérieux étant celui qui informe les Canadiens d’éviter « tout voyage » dans un pays particulier et qui enjoint les ressortissants canadiens à quitter rapidement le pays. Actuellement, le niveau le plus élevé d’avertissement s’applique à quatre pays : l’Iraq, l’Afghanistan, le Libéria et la Somalie. Les informations diffusées dans les « Actualités » sont, de plus, détaillées dans la série « Conseils aux voyageurs » que publie la Direction. L’examen de divers rapports émanant des Affaires consulaires montre cependant qu’aucune attention spéciale n’est accordée à la situation des droits de la personne ainsi qu’aux systèmes juridiques et criminels des États étrangers.

Le fait de ne pas souligner la question des droits de la personne et de fournir ne serait-ce qu’une vue sommaire des systèmes judiciaires des États pour lesquels le Canada donne des « avertissements » de voyage constitue une lacune notable.

Au-delà de ce problème, le fait que le ministère des Affaires étrangères du Canada mettent à la disposition des internautes par d’informations accessibles et crédibles sur les risques encourus pendant un voyage ou une résidence à l’étranger respecte les normes fixées. Une étude plus détaillée serait nécessaire pour évaluer si les informations disponibles sont dans leur ensemble opportunes, ou si le niveau d’avertissement et d’alerte aux voyageurs correspond aux faits connus sur la sécurité du pays visité, et aussi dans quelle mesure la somme d’informations offerte par les Affaires étrangères est connue et utilisée par le public, pas seulement par les voyageurs isolés, mais aussi par les autres éléments du réseau d’informations mentionné plus haut, en particulier les médias et les agences de voyage commerciales.

La mise à la disposition des internautes d’informations accessibles et à jour ne peut pas, cela va de soi, empêcher les Canadiens de se retrouver dans des situations dans lesquelles leur sécurité physique et leurs droits sont menacés. Les voyages et la résidence à l’étranger relèvent de choix individuels. À l’ étranger, les Canadiens peuvent faire face à l’emprisonnement, s’ils ont violé les lois de l’État qu’ils visitent, ou peuvent par ailleurs être impliqués dans une variété de situations dangereuses, incluant, selon le lexique des Affaires étrangères, l’exposition à la grippe aviaire, les manifestations politiques, les catastrophes naturelles, l’apparition d ’épidémies, ou les obstacles rendant difficiles les voyages en régions étrangères.

L’organisme responsable de l’assistance aux Canadiens en difficulté à l’étranger est la Direction des Services consulaires du ministère des Affaires étrangères. La direction dispose d’un réseau mondial de bureaux disséminés dans plus de 180 pays. Ce réseau communique des renseignements au Centre des opérations d’urgence à Ottawa 24 heures sur 24 et sept jours sur sept. La prestation des services consulaires est régie par la Convention de Vienne sur les relations consulaires adoptée par les Nations Unies le 24 avril 1963, et dont le Canada est signataire.⁷³ La Convention de Vienne précise les obligations générales des États à l’égard de l’aide consulaire aux ressortissants étrangers en rapport avec les États « d’envoi » et les États dits « de résidence ».

L’aptitude des Services consulaires à protéger les Canadiens et leurs droits dépend d’un grand nombre de facteurs, qui ne sont pas tous maîtrisés par le Canada, ainsi les attitudes, les pratiques et les normes juridiques des pays étrangers. Les facteurs éventuellement maîtrisés sont les ressources, les effectifs, la formation, l’expertise et la culture d’entreprise des Services consulaires. Le ministère des Affaires étrangères canadien établit des normes d’excellence pour ses Services consulaires et invite les Canadiens à leur faire parvenir leurs commentaires à ce sujet. À ma connaissance, aucun organisme externe ou comité parlementaire ne procède systématiquement à la vérification publique systématique de la performance des Services consulaires.

Les révélations les plus importantes sur le mode de fonctionnement des Services consulaires canadiens en ce qui a trait aux droits de la personne ont été données récemment lors des audiences publiques de la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar (la Commission Arar). Des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et de sa Direction générale des Affaires consulaires ont déposé sous serment devant les avocats de la Commission et ont été contre-interrogés par les avocats de Maher Arar. Ces fonctionnaires comprenaient Konrad Sigurson, l’actuel directeur général de la Direction générale des Affaires consulaires (témoignage du 23 mai 2004), Maureen Girvan, agente aux services consulaires de New York (témoignages des 11, 12 et 16 mai 2005), Gar Pardy, Directeur général de la Direction générale des Affaires consulaires au moment de la détention de Monsieur Arar, en 2002 et 2003 (témoignages de mai, du 2 juin et du 24 octobre 2005), Franco Pillarella, ambassadeur canadien en Syrie au même moment (témoignage des 14 et 15 juin 2005), et Léo Martel, alors consul à l’Ambassade canadienne de Damas (témoignages des 30 et 31 août 2005). On peut consulter leurs témoignages publics sur le site de la Commission Arar. Le juge Dennis O’Connor doit remettre son rapport au gouvernement en avril 2006.

Les témoignages présentés aux audiences publiques par les hauts fonctionnaires en cause dans les affaires consulaires constituent un corpus documentaire considérable quant aux pratiques des Services consulaires en matière de sécurité. Ces témoignages sont instructifs notamment en ce qui concerne la question de la connaissance qu’avait le Canada de la pratique américaine de « renvoi extraordinaire », de la question des droits de la personne en Syrie, de l’interaction avec les représentants du gouvernement syrien et des procédures opérationnelles au sein du gouvernement canadien, notamment en ce qui a trait aux échanges et à la coordination des informations entre les différents ministères.

Il est vital des leçons soient tirées de l’affaire Arar, particulièrement en ce qui concerne la capacité du gouvernement Canadien à protéger les droits des citoyens Canadiens balayés par la guerre mondiale contre le terrorisme. On peut espérer que le rapport du juge O’Connor serve à cette fin, bien que le mandat exprès du juge ne soit pas de tirer des leçons. Quelle que soit la forme que le rapport O’Connor prendra, il y aura matière à effectuer davantage d’études de la documentation publique produite par la Commission Arar.

Dans un cas comme celui de Maher Arar, les Services consulaires représentent le gouvernement canadien. Il est fort possible que le succès des démarches entreprises par les Services consulaires dépende dans une grande mesure de l’importance que, selon l’État concerné, le gouvernement du Canada y accorde. Dans ce contexte, le gouvernement fédéral doit posséder un mécanisme permettant de signaler publiquement les cas relatifs à la protection des droits des Canadiens à l’étranger. La participation des différents niveaux politiques est possible, du premier ministre, au ministre des Affaires étrangères, aux Parlementaires, et des ambassadeurs particuliers. Sous le dernier gouvernement Libéral, une nouvelle initiative a été établie pour créer le poste de Secrétaire parlementaire auprès du ministre des Affaires étrangères, lequel est chargé de la protection des Canadiens à l’étranger. Le poste était occupé par le député libéral Dan McTeague. Monsieur McTeague est devenu le porte-parole de facto du gouvernement sur les questions relatives aux ressortissants canadiens à l’étranger.

Le nouveau gouvernement de M. Harper n’a pas donné suite à cette initiative. Le ministre des Affaires étrangères est maintenant appuyé par deux secrétaires parlementaires, dont aucun n’a de responsabilité explicite à l’ égard de la protection des Canadiens à l’étranger. Il est difficile de peser le pour et le contre de la fonction du secrétaire parlementaire pourvu du mandat exprès de protéger les Canadiens à l’étranger. L’expérience libérale a été de courte durée. Il semble qu’elle ait été abandonnée dans le but de simplifier les fonctions du Cabinet et du secrétaire parlementaire, et peut-être même pour cette seule raison.

Les questions touchant au respect de la vie privée ont une certaine incidence sur la responsabilité et la capacité du gouvernement de protéger les Canadiens et leurs droits à l’étranger. Les lois canadiennes sur la protection des renseignements personnels ne s’appliquent bien sûr pas hors du pays. La question devient cependant pertinente lorsque des renseignements canadiens, protégés par des lois canadiennes, se retrouvent jusque dans des bases de données étrangères, au détriment éventuel des Canadiens voyageant ou résidant à l’étranger. De tels renseignements peuvent circuler par de multiples voies. Les deux principales sont 1) les communications approuvées par les divers organismes étatiques et 2) les communications imputables à des organisations du secteur privé. Il sera question de la première de ces deux voies dans la partie du présent rapport consacrée aux liaisons de renseignement et de sécurité. La seconde voie relève d ’une question qui a été soulevée par la commissaire à la protection de la vie privée du Canada, qui, selon son mandat, doit faire respecter la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE).

Alors que la Direction générale des Affaires consulaires du ministère des Affaires étrangères du Canada sert de portail principal pour l’information gouvernementale accessible aux Canadiens voyageant ou résidant à l’étranger, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada constitue le portail principal pour toutes les questions relevant de la vie privée et de sa protection. Le Commissaire agit également comme défenseur des droits privés et comme personne ressource pour la recherche dans ce domaine. En 2004, par exemple, la Commissaire fédérale à la protection de la vie privée a apporté sa contribution à une étude amorcée par le Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique. Cette étude visait à mesurer les répercussions sur les droits privés canadiens des nouveaux pouvoirs conférés par la Loi pour unir et renforcer l'Amérique (Patriot Act) aux services de renseignement et de la justice américains. Dans sa conclusion, la commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Jennifer Stoddart, plaide d’ailleurs pour un examen approfondi des thèmes discutés plus haut. Elle écrit :

Les circonstances dans lesquelles les renseignements personnels détenus par le secteur privé au Canada devraient être transférés à des organisations situées dans d'autres pays constituent une importante question qui requiert un examen plus approfondi.⁷⁴

En ce qui concerne les transferts de renseignements entre États, la commissaire à la protection de la vie privée du Canada a soutenu que, alors que la Commission sur l’affaire Arar met en lumière le transfert de renseignements dans les situations mettant en jeu la sécurité nationale, il est nécessaire d’examiner la question de manière plus globale, en examinant une vaste gamme de ministères fédéraux. Elle a de plus soutenu que le gouvernement devait expliquer à la population canadienne la nature de ces transferts.⁷⁵

Recommandation clé:

La CCDP devrait commanditer, pour ses propres fins et sa propre gouverne, une évaluation du rapport de la Commission Arar (O’Connor) dès sa parution. L’évaluation devrait porter surtout sur des éléments clés tels que le partage de renseignements, la connaissance par les organismes fédéraux canadiens du contexte des droits de la personne au pays et à l’étranger et les recommandations de la Commission Arar en ce qui a trait à un mécanisme d’examen des activités de la GRC touchant la sécurité nationale.