Section 7 Les liaisons internationales dans le secteur de la sécurité nationale et ses conséquences pour les droits de la personne au Canada

Les ententes de liaison du Canada avec des partenaires internationaux dans les secteurs du renseignement et de la sécurité existent depuis très longtemps. Officiellement, ces ententes remontent à la Seconde Guerre mondiale. Pendant la plus grande partie de la guerre froide, on estimait que l’avantage pour le Canada d’appartenir à une alliance en matière de renseignement et de sécurité consistait dans la possibilité d’avoir accès à un vaste réservoir de renseignements qui sinon lui aurait fait défaut étant donné le peu de ressources qu’il consacrait au renseignement. Le coût de ces alliances consistait en une éventuelle atténuation de la souveraineté, au cas où les orientations du Canada auraient été déterminées par des renseignements contrôlés par ses partenaires étrangers ou par l’intérêt national propre d’États étrangers.⁷⁶ Les coûts en matière de droits de la personne n’ étaient pas considérés comme une question importante, du moins dans le cadre du débat public très restreint sur cette matière.

Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont modifié le calcul des bénéfices et des coûts en ce qui concerne les liaisons en matière de renseignements et les relations de partage. Les responsables des renseignements occidentaux ont généralement reconnu que l’avènement d’une guerre mondiale contre le terrorisme avait eu deux conséquences majeures. L’un est que la difficulté de recueillir des renseignements sur des acteurs non étatiques pratiquant une guerre asymétrique a contraint les services de renseignement à mettre encore davantage l’ accent sur les alliances en matière de renseignement que durant les périodes de la guerre froide et d’après la guerre froide. Les alliances de renseignement permettent d’augmenter la collecte des renseignements, de ratisser plus large dans le monde et de partager le fardeau. Le deuxième impact majeur est que les États ont été contraints de regarder à l’extérieur du réseau traditionnel des partenariats de renseignement pour nouer des relations de partage de renseignement avec des nouveaux États dans des régions menacées du monde qui ont leur propre expérience interne de lutte contre le terrorisme.⁷⁷

Le volume accru du partage de renseignements, depuis le 11 septembre, entre les membres de l ’alliance de renseignement occidental traditionnelle (souvent désignée comme l'UKUSA et dont font maintenant partie cinq pays a suscité certaines inquiétudes quant aux conséquences sur les droits de la personne. Ces inquiétudes concernaient surtout l’établissement de listes de surveillance visant à surveiller les voyages transfrontaliers, les nouvelles techniques de collecte de renseignements et l’écart entre les normes juridiques depuis que les États occidentaux ont adopté de nouvelles dispositions législatives antiterroristes. Les inquiétudes concernaient aussi la pratique américaine du « renvoi extraordinaire », en vertu de laquelle les personnes que les États-Unis estiment être des suspects terroristes sont détenus et renvoyés dans des États étrangers pour interrogation et emprisonnement.

Les préoccupations concernant les citoyens qui tombent dans le filet du renvoi extraordinaire se recoupent avec le nouveau phénomène des relations de partage de renseignements avec des partenaires de renseignement et de sécurité non traditionnels, en particulier les États du Moyen-Orient et des États du Sud de l’Asie. En nouant de nouvelles relations de renseignement avec de tels États, les pays occidentaux confrontent le problème posé par des échanges avec des États qui ne respectent pas les normes occidentales des droits de la personne et qui pratiquent la torture sur les personnes en détention. Le dilemme est réel et aucune solution claire n’est en vue. Les avantages à tirer de relations de renseignement avec des alliés non traditionnels semblent clairs : l’accès à des sources éventuellement importantes de renseignements sur des groupes et des activités terroristes. Les inconvénients sont également clairs : fermer les yeux sur des systèmes juridiques que l'on trouve condamnables et se retrouver éventuellement complice de violations des règles du droit international qui interdisent la pratique de la torture.

Deux mesures de protection générales ont été adoptées pour tenter de résoudre le problème du partage des renseignements avec des États non occidentaux. L’un consiste à incorporer des systèmes d’assurance dans la pratique des services de renseignement occidentaux, grâce auxquels des mesures de prudence peuvent être exercer en ce qui a trait à l’échange de renseignements avec des États dont les antécédents en matière de droits de la personne sont inférieurs à la norme. De telles tentatives ne comportent pas de mécanismes d’exécution prévus par la loi et pourraient échapper à la pleine surveillance des organismes d’examen. Elles reposent sur les cultures internes et les décisions de la direction. Amnistie internationale (Canada) a exprimé des inquiétudes quant à l’utilisation de telles mesures de protection et s’est prononcée en faveur de l’établissement de restrictions claires prévues par la loi en matière de partage de renseignements avec des États dont les antécédents en matière de droits de la personne sont inacceptables.⁷⁸

Une deuxième mesure de protection a consisté à tenter de s’assurer du traitement humain des détenus par les États étrangers dans le cadre de leur transfert en vue de leur interrogatoire ou de leur incarcération. Human Rights Watch a exprimé les plus critiques les plus vives sur la vacuité de telles assurances dans ses rapports publics.⁷⁹

L’une des difficultés majeures à laquelle on se heurte dans toute discussion publique sur le rôle des alliances de renseignement et de sécurité et sur leurs incidences sur les droits de la personne est le secret. Les alliances de renseignement sont enveloppées de secret. Les conditions de l’engagement ne sont pas des documents publics, même en ce qui a trait aux ententes conclues dans les premiers jours de la guerre froide, encore moins dans la pratique récente. Par exemple, quoique la formation de l’alliance UKUSA à la fin des années 1940 ait donné lieu à de nombreuses discussions, alliance qui a jeté les bases de toutes les évolutions subséquentes de l’alliance de renseignement occidental, les documents actuels qui donnent les détails de la formation de cette alliance n’ont été publiés par aucun des États partenaires (la Grande-Bretagne, les États-Unis, le Canada et, plus tard, l’ Australie et la Nouvelle-Zélande).⁸⁰

Dans le contexte canadien, le voile du secret a pu être en partie soulevé grâce aux travaux du Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité (CSARS) Le CSARS a été constitué en vertu de la Loi sur le SCRS en 1984 pour surveiller les activités du Service canadien du renseignement de sécurité.⁸¹ Il consiste en un comité de conseillers privés nommés par le gouvernement et appuyés par un personnel de fonctionnaires ayant une attestation de sécurité. Il a l’accès total aux documents et aux responsables du SCRS et présente un rapport annuel au ministre (actuellement le ministre de la Sécurité publique). Une version expurgée du rapport est présentée au Parlement par le ministre.

Le CSARS procède régulièrement à l’examen des ententes de liaison avec les organismes étrangers et fait rapport à ce sujet à chaque année. Le rapport annuel le plus récent du CSARS (celui de 2004-2005) précisait que les relations du SCRS avec les entités étrangères étaient assujetties aux dispositions du paragraphe 17(1) de la Loi sur le SCRS et que le sous-alinéa 38a)iii) de la Loi prescrit au CSARS d’examiner toutes ces ententes. Dans son rapport de 2004-2005, le CSARS a examiné les échanges de renseignements du SCRS avec les « proches alliés »; les activités d’un poste de liaison de sécurité à l’étranger et l ’extension des ententes de liaison existantes. Quoique le CSARS se soit dit dans l’ensemble satisfait, il a exprimé ses préoccupations dans certains cas à propos de documentations inadéquates et du manque de clarté des procédures opérationnelles qui visent à préciser la responsabilité en matière d’échanges de renseignements.

Le CSARS a également attiré l’attention sur le fait que les assurances existantes sur la protection des droits de la personne que le SCRS donne lorsqu’il conclut une nouvelle entente avec un organisme étranger ne pouvaient pas être garanties. Il a signalé que le SCRS est tenu, lorsqu’il lance le processus, d’en informer le ministère des Affaires étrangères du Canada et le ministre de la Sécurité publique qui « scrutera de près la teneur des renseignements fournis à un organisme étranger ou reçus de celui-ci afin d'assurer qu'aucun de ces renseignements ne servent à commettre des actes susceptibles d'être considérés comme des violations de droits de la personne ou n'ait été obtenu par suite de tels actes ». Le CSARS a déclaré sèchement que le SCRS ne pouvait fournir aucune garantie absolue à ce sujet. Il conseillait simplement que le contenu des lettres envoyées au ministère des Affaires étrangères et à la Sécurité publique soit révisé pour mieux concorder avec les limites de la connaissance et du contrôle des renseignements du SCRS. ⁸²

La directive ministérielle est un élément crucial des relations du SCRS avec les organismes étrangers. Le SCRS peut mettre en branle un processus en vue de la conclusion de nouvelles ententes ou de l’élargissement de celles qui existent déjà, mais il doit, pour leur donner suite, obtenir l’approbation du ministre de la Sécurité publique en consultation avec le ministre des Affaires étrangères. Il existe une « directive ministérielle » qui détermine les conditions à respecter pour obtenir de telles approbations. Comme le CSARS le rapporte, la directive ministérielle requiert qu’il soit satisfait à quatre conditions :

1. Les ententes de liaison étrangère doivent être requises pour la sécurité du Canada.
2. Elles doivent être compatibles avec les objectifs de politique extérieure du Canada.
3. Elles doivent respecter les lois applicables du Canada.
4. « Il faut évaluer le bilan du pays ou de l’organisme en cause, en matière de respect des droits de la personne, et tenir compte de cette évaluation dans toute décision de nouer des rapports de coopération »⁸³

La quatrième condition est révélatrice. Elle comporte une « évaluation » des antécédents de l’État étranger en matière de droits de la personne ainsi qu’un processus visant à « soupeser » le dossier au regard d’avantages non précisés pour la poursuite d’une relation de renseignement. Le respect des droits de la personne dans un tel contexte dépend de la qualité et de la fiabilité des évaluations par le SCRS du dossier des droits de la personne de l’autre État et de la difficulté de peser le pour et le contre. Étant donné les rigueurs du secret officiel, il est impossible au public de tenir le SCRS responsable relativement à l’un ou l’autre facteur. La mesure à laquelle le CSARS peut agir de manière satisfaisante à titre de substitut est amoindrie par la nature expurgée de son rapport annuel au Parlement.

Les rapports annuels du SCARS, quel qu’en soit le mérite, ne tendent guère à recevoir beaucoup d’attention publique au Canada. La principale source de la controverse sur les relations de renseignement du Canada avec les États étrangers dans la période postérieure au 11 septembre a été l’affaire Arar et le témoignage présenté en public par les hauts fonctionnaires du gouvernement dans la Commission O’Connor. Un élément clé révélé lors de ces témoignages concernait les pratiques et les politiques en matière de partage de renseignements.⁸⁴ Ces témoignages ont jeté davantage de lumière sur les pratiques du SCRS, les procédures de la GRC et les différences dans le traitement des renseignements entre les deux organismes de sécurité. Nous ne passerons pas en revue ici les détails des témoignages présentés à la Commission O’Connor, mais il suffit de mentionner que, à la suite du 11 septembre, l’une des pierres angulaires de la pratique depuis longtemps établie du partage de renseignements avec les États-Unis a été modifiée – ou sinon, il n’en a pas été tenu compte. Cette pierre angulaire est l’application de contrôles du renseignement, connues sous le nom de « mises en garde », aussi bien par la GRC que par le SCRS. Dans le passé, les mises en garde visaient à limiter de beaucoup la circulation de renseignements sensibles entre les organismes du gouvernement afin de protéger les sources et les méthodes.

Le respect des mises en garde ne constitue pas une simple question de nécessité opérationnelle. Les mises en garde sont également l’un des principaux moyens grâce auxquels il est possible de gérer de manière responsable les incidences des enquêtes de sécurité nationale sur les droits de la personne et la protection des renseignements personnels. Dans la mesure où la pratique traditionnelle des mises en garde est perçue comme un obstacle aux enquêtes accélérées d’antiterrorisme, le danger augmente que les droits de la personne et la protection des renseignements personnels soient sacrifiés. Pour l'instant, il s’agit là d’abus éventuels plutôt que d’abus qui seraient pleinement documentés.

Les conclusions du juge O’Connor, au moment de leur publication, devraient éclairer la pratique du partage de renseignements entre les organismes canadiens et les partenaires alliés, aussi bien traditionnelle que nouvelle.

Recommandation clé (voir aussi la section 6 pour une conclusion semblable) :

La CCDP devrait commanditer une étude des dimensions relatives aux droits de la personne du rapport de la Commission O’Connor, qui pourrait servir de fondement documentaire crucial pour son « bilan sur les droits de la personne » annuel.